如何盘活财政资金的存量、更有效地提高发挥其在产业结构调整、转型升级中的扶持、引导作用？省财政厅于2013年提出“资金改基金，无偿改有偿”的办法，并将旅游产业发展基金作为首只基金进行尝试。经过近两年的完善发展，目前旅游产业基金规模从最初的5000万元，增加至今年的3亿元。截至2014年底，已经为38户次旅游企业提供支持，带动社会资本投入40余亿元。

　　旅游业面临着数百亿元资金缺口

　　随着国民收入的改善，旅游脱下了奢侈品的光环，旅游对经济社会发展的作用也愈加凸显。最新的统计数据显示，去年我省实现旅游总收入8145亿元，同比增长13%，旅游增加值3633亿元，同比增长13.1%。

　　“旅游业最神奇的地方在于，其带来的消费、增收、就业等效应远不止于‘景区’。”省旅游局旅游促进处副处长刘旭东说。业内公认的一项统计表明，与旅游相关的行业超过110个，旅游消费对住宿业的贡献率超过90%，对民航和铁路客运业的贡献率超过80%，对文化娱乐业的贡献率超过50%，对餐饮业和商品零售业的贡献率超过40%。

　　据统计，我省就业人口中约有十分之一从事旅游业，旅游业每增加1个直接就业人员，社会就会增加5个就业机会，可谓“兴一业旺百业”。“随着认识的不断加深，发现了旅游业的好处越来越多，为了支持旅游业的发展，财政资金支持力度也不断加大。”省财政厅副厅长宋义武说，旅游业在国民经济中的占比逐年攀升，对于优化经济结构、推动全省转型升级有很大带动作用。

　　数据显示，2013年，省财政安排专项资金3.35亿元，2014年增加至3.85亿元，且年内额外增加了1000万元，今年预算增加至4.45亿元。三年平均增幅达到16%，高于一般预算平均增幅6个百分点。

　　旅游企业，属于轻资产类，投入大、周期长、见效慢，从银行融资缺少合适的抵质押物，大多靠企业主自有资金的投入。

　　3月29日，位于宜兴张渚镇的华东百畅生态休闲园正式开业。对于董事长阮连根来说，等了八年，干了八年，总算见到了收入。他说，矿山是我们挖的，我们就要把它变绿，但真没想到，一步步做下去，投入会有这么多，每年两三千万元砸进去，却不知道什么时候可以见到成效。找过银行贷款，但是地是流转的，不符合贷款条件，把挖矿的积蓄砸光后，不得已又到其他地方挖矿，赚来的钱继续投进去。凭着对旅游的喜欢，凭着看好旅游，阮连根在看不到回收的情况下，干了8年。他粗略算了一下，八年投入不低于2亿元。随着项目的逐渐成型，华东百畅生态休闲园也受到了各级旅游部门的重视，获得了省乡村旅游4星级区点、省自驾游基地等一系列称号，首次拿到了200万元的旅游业专项引导资金。而在开业前一年，还差3000万元的资金缺口。

　　“从全省角度来说，发展旅游业，财政肯定要加大支持力度，但是仅有财政支持显然不够。”宋义武说，一直在探索如何更有效地发挥财政资金的引导、聚合作用，比如将六七个分散的旅游扶持资金整合成一个大的专项基金。

　　财政资金用在哪里呢？宋义武说，除了定向给一些旅游项目外，更多的是用在了旅游景区的公共基础设施上，每年投入约1.65亿元，用于道路标识标牌的设置、道路与景区之间最后一公里的难题、厕所、咨询点、服务中心等。

　　数据显示，2014年，全省旅游项目完成投资达1534.2亿元，较上年增长17.6%，高于全省固定资产投资增幅2.1个百分点。而今年，我省的旅游业要实现投资1800亿元、增加17%的目标。在这样的投入面前，财政资金显得杯水车薪。

　　按放贷款的模式选旅游项目

　　在宋义武看来，寻找市场化的方法是最佳的路径。“市场，本应发挥在资源配置过程中的决定性作用。单纯利用财政的点对点发放，不如借助于第三方机构来实现，让财政资金四两拨千斤。”他说。

　　在基金托管人省信用再担保有限公司董事长、总裁、党委书记张乐夫看来，财政资金的创新管理方式，是财政深化改革的重要体现，主动削权、放权给市场，提高财政资金的绩效。

　　南京市江宁区胜利路89号2号楼，江苏省信用再担保有限公司的子公司——南京再保科技小贷公司的办公地址。这是南京目前规模最大的科技小贷公司。“接到总公司交给的新任务，确实感觉责任重大。财政的资金委托公司以贷款形式发放，项目经推荐后由公司决定是否贷款，不求高收益，只求资金用到实处。”公司负责人说，公司十几个人组成项目组，全身心的扑上去，拿着项目挨个跑、做调研、分析贷款的可行性。

　　一年半的时间，十几个人的队伍，38户次项目，累计放款1.6亿元。

　　再保科技小贷公司所做的，正是财政资金支持旅游产业发展的创新方式：资金变基金、无偿变有偿。

　　“财政资金的无偿投入，未必能带来预期的效果。”宋义武说，以往财政资金对旅游企业的支持，先是由各地旅游局将项目一级一级上报，选定项目确定额度，再一级一级下拨，给谁？不给谁？给多少？都很难把握。“按照以往的思路，看似钱是投放到企业了，但是后来发现，很多项目并没有后续的发展，检查时才发现项目本身效益并不理想，这就造成了财政资金的使用绩效不高。”宋义武说。

　　省财政厅与省旅游局联合成立了旅游产业发展基金管理委员会，主要职责制定标准、组织项目申报。产业基金委托省信用再担保公司进行托管，由再保科技小贷公司负责发放。

　　选定省信用再担保公司作为托管方，源于其发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用，撬动社会资本化解中小微企业融资难。目前公司规模超600亿元，累计服务中小微企业近6万家。

　　“重点是民营企业投资的旅游项目。”宋义武说，基金管理委员会按照苏南、苏中、苏北不同的发展情况，兼顾景区建设与乡村旅游的规划发展，设置了不同的比例，其中景区建设与乡村旅游的基金项目比例是6:4。基金委员会制定了项目申报的具体要求，即：符合省旅游产业发展方向，对促进江苏旅游产业发展有示范作用；企业已经开展实际经营，有稳定的主营业务收入，市场容量大，行业成长性高、发展前景好；企业架构、法务、财务等方面不存在制约企业发展的重大问题；有切实可行的还款保障方案。

　　基金管理委员会每年以1:1.2的比例从申报项目中选择出符合要求的项目，报送给科技小贷公司，由其再按1:1.2的比例选择放款项目。在2013年的第一批项目中，委员会从120多家企业中选择了40个项目，科技小贷公司最终选择了15个项目给予放款。

　　基金委员会对科技小贷公司从风控端进行约束。单笔最大不能超过1000万元、每年项目资金的90％必须用掉、项目带动就业人数、钱不仅要放得出去，更要收的回来……这就决定了小贷公司必须严格发放贷款，按照公司的操作模式，进行贷前调查、审批、放款以及贷后管理。2013年，作为旅游产业基金发展的第一年，科技小贷公司的放款率达到91%。

　　财政资金从无偿变为了有偿，从资金变成了贷款基金，但目的并非是盈利，而是更好地体现导向作用，因此贷款利率按照基准利率执行。以阮连根为例，其拿到第一笔300万元旅游产业基金贷款的时候，一年期贷款基准利率为6%。“这个利率水平算是很便宜了。企业在银行的贷款，假如能拿到的话，在此基准利率基础上上浮20%以上，同时还不包括抵押担保等费用。”阮连根算账说，而旅游产业基金贷款，企业所需要付出的融资成本，仅是一年期贷款基准利率。

　　宋义武说，借助于第三方市场化手段，不仅可以确保资金的有效利用，还能将本息回收后放入基金池，滚动持续使用。“有限的财政资金要想发挥出最大的管理效益，必须尊重市场，让专业的人干专业的事。”宋义武说。

　　“三驾马车”助推旅游产业发展

　　走进华东百畅生态休闲园，数百亩的桃花含苞待放，数百亩的樱桃今年就可以采摘，可供垂钓的池塘、以及池塘边的独栋小木屋和发着绿芽的垂柳，一切都充满了安静和野趣。顺着园区内的主干道往里走，是动物园、游乐场。看到这样的情景，难以想象这里曾经是“山上炮声隆隆，地面灰尘蹦蹦，道路车水马龙”的张渚镇。

　　开业前3000万元的资金缺口，在拿到旅游产业基金后就解决了。“想起来也蛮有意思的，当银行知道我拿到了200万元的专项引导资金后，主动上门要给我放贷款1000万元，利率是基准利率上浮20%。”阮连根呵呵笑着说，后来呢，他们知道我又申请到了300万元的旅游产业基金贷款后，再次主动上门给1000万元贷款，利率还降低了，在基准利率基础上上浮10%。

　　无论财政资金的管理方式如何，是无偿划拨还是有偿使用，其目的都是发挥引导作用，为企业吸引更多的社会投资，同时降低融资成本。在目前旅游产业发展基金投放的38户次项目中，融资成本的降低是最直接的效果。大丰中华麋鹿生态旅游景区正在改造升级为国家5A级景区，在累计完成的3000万元投资中，前期融资成本平均在9%—10%，而通过旅游产业基金贷款的500万元，成本只有5.6%。仅此一项，可以节省几十万元的利息。

　　从2013年9月基金成立至今，这个国家首只旅游产业发展基金效果初步显现。截至2014年底，基金共扶持了全省38户次个旅游项目，累计发放基金贷款1.6亿余元。在已建成并开始对外营业的项目中，2014年吸引游客总量约4000万人次，同比增长约25%；实现门票收入约5亿元，同比增长约20%；营业收入约20亿元，同比增长约25%。更值得注意的是，基金所投放的38户次项目，总计划投资额为170多亿人民币，已引导社会资本投入约40亿元，其中项目单位自有资金投资约23亿元，其余均为银行及其他社会资金投入。

　　带动就业，是旅游业的一大优势。目前所投放的项目中，提供了4500个就业岗位，直接或间接为约8万个家庭增加收入；项目纳税总额约4000万元，同比增长19%。

　　从2013年第一笔5000万元的基金开始，2014年基金增加1亿元，2015年新增1.5亿元，基金规模达到3亿元。按照计划，在2020年，省旅游产业基金规模将达到10亿元。

　　扶持发展旅游业，仅靠产业基金还不够。宋义武说，未来还将灵活运用财政贴息、旅游产业发展基金和融资担保三种方式，打造财政支持旅游产业发展“三驾马车”，实现财政资金有偿使用和无偿支持双轮驱动。

　　事实上，“三驾马车”已经启动。今年1月份，省财政厅、省旅游局与省信用再担保公司签署合作协议，启动旅游产业担保业务，同时筹备省旅游产业担保公司、省信用再担保公司挂牌“旅游担保事业部”。签约仪式上，由省信用担保公司做担保，部分旅游项目获得34亿元银行专项授信额度。

　　为进一步降低银行的担忧，在确定担保的基础上，省财政资金每年将安排一定的“旅游担保业务风险代偿准备金”，同时对担保公司提供的旅游担保项目和各家银行提供的贷款纳入省财政支持小微企业贷款增长奖励范围。

　　省旅游产业基金，是全国首只旅游业发展基金，也是我省财政资金创新管理方式的一个探索。“在新常态下，科学界定财政边界，创新资金分配方式，充分发挥财政和市场‘两只手’的作用，是提升财政支出公平效率的举措。”宋义武说。