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新城新区发展低效浪费局面亟待扭转

  • 发布时间:2015-04-10 00:32:03  来源:经济参考报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  ●有的地方不顾实际,盲目规划建设新城,导致部分新城有城无产或有城无人,成为空城、鬼城、死城。

  ●当前,新城新区很难再通过照搬照抄上级政府的政府批复,获得持久发展动力。新城新区管理部门如何通过研究,明确制度创新禁区、突破区,将成为未来新城新区发展的关键。

  ●在现行财政体制下,地级市财政收入的约30%-35%、县级市和县财政收入的约50%-70%来源于土地出让和房地产开发收入,这是一种典型的土地财政。

  近些年,随着城镇化快速推进,新城新区数量不断增多、面积不断扩大,在新城新区建设与发展过程中,一些地方过度扩张,带来了诸多问题。国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎研究员在接受《经济参考报》记者采访时系统梳理了中国新城新区的现状及问题,并提出新常态背景下中国新城新区发展的十大趋势。

  新城新区过度扩张带来诸多问题

  《经济参考报》:随着中国工业化、城镇化快速发展,新城新区成为重要经济增长极,东部主要国家级新区占所在市的GDP总量的30%,国家级高新区与经济开发区贡献的GDP占全国的近1/4。新城新区数量在不断增多、面积在不断扩大的同时也带来了诸如空城、鬼城等一系列问题,您认为当前新城新区发展中有哪些问题需要重点关注?

  冯奎:确实是这样的。随着新城新区在一些地方过度扩张性发展,有些问题值得关注。

  第一,新城新区数量过多,或有城无产,或有城无人。有的地方不顾实际,盲目规划建设新城,导致部分新城有城无产或有城无人,成为空城、鬼城、死城。这些新城既有临港新城、三四线城市的新区,也有沿海地区部分号称“生态”、“低碳”的新城新区,还包括各地竞相发展的高铁新城新区。

  2000年至2010年,城市土地扩张了83.41%,人口仅仅增加了45%,土地城镇化是人口城镇化的1.85倍。

  第二,工矿用地比例过高,土地处于低效利用的状态。我国工业用地比例达到了26%,珠三角、长三角的一些城市甚至达到40%、50%,而纽约只有7%、香港只有6%、伦敦只有2.7%、新加坡只有2.4%。目前城镇工矿建设用地中,处于低效利用状态的5000平方公里,占全国城市建成区的11%。

  新城新区在土地利用方面,主体功能定位不清、空间布局混乱、空间利用效率不高的问题,成为较为普遍的现象。中央财经领导小组办公室提供的数据是,我国城市建成区4.3万平方公里,建制镇3.38万平方公里,农民居民点已有16.5万平方公里,还有各类开发区,其中,国家和省级的开发区是9949平方公里,县级开发区更是数不胜数,甚至超过国家和省的开发区。

  第三,有的地方政府不计成本进行开发,债务规模过大。中国在新城新区开发过程中,政府主导性色彩较浓。政府没有信用评价等级,且又具有统筹协调各类资源的巨大优势,这使得中国地方政府在新城新区投资中,不计成本、责任不清、管理混乱、不用承担后果等现象十分突出。

  当以上现象与中国独特的“土地财政”模式融资结合在一起的时候,使得问题可能趋于螺旋式的恶化。中科院地理科学与资源研究所的一项研究表明,在现行财政体制下,地级市财政收入的约30%-35%、县级市和县财政收入的约50%-70%来源于土地出让和房地产开发收入,这是一种典型的土地财政。一旦停止政府供地,政府就可能“断奶”,财政就难以持续。为避免财政危机,政府就会千方百计地通过多种途径出让土地。近些年愈演愈烈的地方融资平台的负债规模日渐增加,一届政府接着一届政府扩大地方融资和负债规模,出现了“新官不理旧财”、“借钱没想还钱”的可笑潜规则。

  第四,新城新区千城一面,缺乏独特的定位与鲜明的个性。相比较西方发达国家每座新城新区数十年的建设历史,我国正在建设的新城新区,规划、开发、建设的时间都比较短,存在着急功近利的行为。新城新区在规划理念上照搬超抄的现象严重,用标准化的方式组建新城新区的方式突出。一些新城新区的基本配件就是高大巍峨的行政办公楼作为门面,一排排标准化的工业厂房充斥其中,马路宽广、花坛四处摆放。在新城新区这张白纸上,没有特色和个性,看不到历史文化沉淀。除了表象上的千城一面,就是功能定位上的雷同。

  第五,新城新区缺乏顶层设计与科学规划。国家发改委城市和小城镇改革发展中心此前进行的研究认为,各地热衷于新城新区建设,大搞所谓的“城市综合体”,说明地方政府在理解中央城镇化政策上出现了严重的偏差,很有可能影响到未来城镇化有关政策的落实,特别是针对农民工市民化问题、城市发展模式转变等问题。社会上对地方的作法反响也十分强烈,担心是又一轮“城镇化投资大跃进”。如果不及时规范和引导,也必定造成社会的不良反响,加剧大拆大建所引发的社会矛盾。

  “造城运动”难以为继

  《经济参考报》:您认为,造成这些问题的原因是什么?

  冯奎:我认为,主要是源自一些地方政府行为上非理性的因素。许多地方政府求新、贪大、求洋。有的地方领导甫一上任,首先要做的事就是雄心勃勃重新谋划建新城、造新区,而且一出手必定要讲究要大手笔,大气魄、大尺度。土地是空间生产的主要因素。地方政府可以粗放地获得土地并使用土地的土地管理政策助长了新城新区在空间上扩展。政府投资、金融资本注入是新城新区发展的重要推手。政府不计债务规模及后果的投融资开发模式为“造城运动”推波助澜。对新城新区缺乏有力的调控与规范,使得新城新区在政策体制的罅隙里野蛮成长。

  《经济参考报》:既然已经看到新城新区建设中存在的这些问题,尤其是当中国经济进入新常态后,有必要采取措施,让新城新区更加健康发展。

  冯奎:是的。从过去30多年的经验来看,新城新区发展与中国工业化、城镇化的进程相耦合。新城新区的快速发展是快速工业化、城镇化的支撑性力量,同时,快速工业化、城镇化进程也为新城新区的激增提供了极为有利与宽松的环境。在新常态的发展条件下,中国工业化、城镇化的进程将从速度优先型向质量优先型转变,速度优先型的政策体系面临极大调整。这样,一些打着新城新区的名义的“政绩工程”、“面子工程”、“鸡肋工程”、低效工程,将不再受到政绩激励与政策鼓励,甚至会受到限制。

  2014年对于中国宏观经济以及新城新区发展都是极其重要的一年。中央决策层面首次提出中国经济步入发展新常态,新城新区面前的政策环境、竞争环境迥异于从前。

  新城新区发展将呈现出十个方面转型特征

  《经济参考报》:那么,在新常态下中国新城新区发展理想的状态应该是什么样的?

  冯奎:我们认为,在内因外因的作用之下,中国新城新区发展将呈现出十个方面的转型特征:

  一是新城新区的定位从模糊状态转向清晰明确。

  与发达国家的新城新区不同,中国的新城新区是整个国家工业化、城镇化发展战略的重要组成部分,将在未来发挥着不可或缺的历史性作用。以国家级新区为龙头,以国家级经济技术开发区、国家级高新技术产业区等为骨干,以各省(市、自治区)的开发区、工业区,各类新城为基础支撑的新城新区,将成为国家战略的重要组成部分。

  二是新城新区已建构起较为完整的体系,数量增长趋于减缓,进入稳定发展时期。

  截至目前,我国已形成包括3000个多新城新区在内,多层次多类型的新城新区体系。步入新常态,经济增长的速度有所放缓,工业化、城镇化高速增长时期已经结束。新城新区从总体而言将进入内涵式增长的新阶段。由此,我国新城新区的数量将趋于稳定,增速有所减缓。

  三是从粗放走向集约,从低效迈向高效成为转型的主要内容。

  在土地利用方面,未来新城新区的土地管理将会日趋严格,增量严控、存量盘活的方向基本确定。土地开发利用的动态监管将会进一步加强,闲置、低效利用土地的成本增大。

  在资源节约、环境准入门槛方面,未来将会更加严格。在此前提下,新城新区未来的一个方向就是大力发展节能环保产业,提高能源资源利用效率,减少污染物排放,防止环境风险。

  总的来说,步入新常态的发展环境,经济指标方面的要求仍然是新城新区发展的重要内容,但已不是唯一内容。有关部门提出要进一步完善《国家级经济技术开发区综合发展水平评价办法》,把创新能力、品牌建设、规划实施、生态环境、知识产权保护、投资环境、行政效能、新增债务、安全生产等作为考核的主要内容,核心思想就是引导国家级经开区走质量效益发展之路。

  四是产城融合成为新城新区主要空间布局形式,融合的水平与程度由低到高。在新城新区发展过程,产城关系有四种类型,即有产无城、有城无产、产城低端结合、产城融合高度发展。在新型化的新城新区规划建设过程中,要以产城融合作为重要的空间布局任务与方向。

  五是政府与市场协作的开发模式将会得到更加广泛的利用。

  政府主导型的新城新区开发模式,优势在于布局合理,环境完善,招商目标明确,有利于形成优势集群。存在的问题是行政力量过于强大会阻碍新城新区发展,另外政府可能产生开发资金不足的问题。

  市场主导的新城新区开发模式,优势是符合市场规律,能够充分满足市场需求,能够形成良好的产业体系,但存在自发性和无序性,缺乏统一规划,缺乏统一的开发机制,开发建设较为分散。

  政府与市场协作,通过发挥两种机制的优势进行新城新区的开发建设,能够最大限度地化解问题,积累优势。当前,围绕进一步完善公私合作(PPP)模式,有关方面正在积极工作。随着深化投融资体制改革以及建立规范透明的市政债发行与监控机制,民间资本参与新城新区的活力也在逐步得到激发。政府与市场协作有制度上的优势,相关环境正在优化,政府与市场协作的模式将会在未来得到大面积的利用。

  六是试点性示范性政策将会更多惠及一般性新城新区,形成更多的后发优势。

  部分新城新区在设立、发展的阶段,被赋予在一定领域进行先行先试。推广这些新城新区先行先试的成功经验,能够减少同一类型新城新区制度探索的成本,有助于推动新城新区的整体升级转型,也是为了进一步创造公平竞争与发展环境的需要。

  七是更加注重在已有新城新区的基础上进行功能叠加与提升。

  第一种情况是,在已有新城新区的基础上,进行新的创新示范试验。其中所选择的地方,都是原有基础较好、自主创新成果丰硕、体制机制探索较多的新城新区。第二种情况是,未来一些国家级新城新区是在现有省、市新城新区基础上升级而成,由此它们将获得更多的资源支持。第三种情况是,低碳、生态、智慧等新城新区发展,直接在原有新城新区基础上进行叠加。

  八是新城新区成为中外合作重要平台,合作形式将越发多样化。

  新城新区易于进行全新规划、投资便捷、享受优惠政策较多、体制机制灵活等特征,非常适合开展中外合作,是理想的国际合作平台。有鉴于此,国家级新区、国家级高新区、国家经开区普遍把国际合作作为新城新区发展的重要组成部分。目前来看,合作主要从三个方面展开:一是以企业投资为主要内容的项目合作。二是以服务贸易环境为主要内容的全面合作。三是开展从规划到投资合作在内的整体性的合作。

  九是分类管理,新城新区将更多采取进位与淘汰并存的管理机制。

  新建的国家级新区基本上是一区一策。国务院或国务院职能部门还专门为这些国家级新区建立有联席机制,便于出台相关政策,协调有关机构,形成较强的推动力。

  科技部等部门对国家级高新技术产业开发区进行了分类。针对“三类园区”(即世界一流高科技园区、创新型科技园区、创新型特色园区)分别制定战略提升行动目标要点。

  商务部等部门对国家级经开区进行动态的分类管理。对发展质量与水平较高的省级开发区,按程序进行升级。对土地等资源利用效率低、环保不达标、发展长期滞后的国家级经开区,予以警告、通报、限期整改、退出等处罚,逐步做到既有升级也有退出。

  十是影响新城新区的因素出现重大变化,核心能力建设成为获得竞争力的主要方式。

  随着重大基础设施条件的改善,各类新城新区已没有绝对的区位交通优势。各类新城新区主要应通过苦练内功,进行核心能力建设以获得比较优势与竞争优势。

  制度的生产与突破能力。当前,新城新区很难再通过照搬照抄上级政府的政府批复,获得持久发展动力。一方面,中国在规范地方政府行为,对地方政府的制度约束明显增多。另一方面,中国要在2022年实现各项制度基本定型,标志着从上到下将要进入制度创新高涨阶段。新城新区管理部门如何通过研究,明确制度创新禁区、突破区,将成为未来新城新区发展的关键。

  规划的制定与实施能力。在过去三十多年,新城新区基本上是一轮热潮连接着一轮热潮,粗放式、软约束性的规划,适应或者说支持了新城新区的这个发展阶段。步入新常态后,新城新区的增量空间有限,迫使管理部门通过精细化的、强约束的规划,推动新城新区的内涵式发展。

  创新的集成与转化能力。大学、研究机构、企业、政府等私营和公共部门联合构成的组织网络及其相互联系的创新体系,决定着国家、新区、新城的创新绩效。如何实现新城新区范围内政府、产业、学术、研究、资本、中介、应用等各微观单元的系统化组织配置,这是下一阶段新城新区努力的方向。

  人才的集聚与培育能力。归根到底,新城新区的发展需要具有新思想、新技术、新知识、新方法的人才。新城新区应通过设立引导基金、知识产权作价入股等方式,鼓励高端人才集聚。要通过发展现代职业教育,提升发展保障水平,培育足够的技术技能型人才。

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