编者按：为配合“史上最严”新环保法的施行，环保部制定了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》、《企业事业单位环境信息公开办法》等4个符合实际、程序完备、便于操作的配套文件，着重明确有关规定的适用范围，系统规定了调查取证、审批、决定、执行、解除、两法衔接以及检查监督等执行程序，力求既保证行政执法的刚性，同时保障行政相对人的合法权益不受侵害。本期《环保之窗》将对《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》进行解读。

　　《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》（以下简称《办法》），界定了环境保护主管部门实施查封、扣押的适用情形及具体对象，全面规定了调查取证、审批、决定、执行、送达、实施期限、保管、解除、移送以及检查监督等实施程序，为《环境保护法》第二十五条赋予环保部门的查封、扣押的强制措施有序落地及时提供了制度保障，《办法》共四章二十五条，主要包括以下内容。

　　一是明确了查封、扣押的定义。

　　《办法》在第二条明确了适用本办法实施环境保护查封、扣押的主体、对象及条件。《办法》为部门规章，因此实施主体不包括《环境保护法》第二十五条中规定的其他负有环境保护监督管理职责的部门，仅限于县级以上环境保护主管部门。查封、扣押的对象是企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物的设施、设备，实施的条件是企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物造成或可能造成严重污染。环保部门依法对造成污染物排放的设施、设备予以查封、扣押，其根本目的是要及时中止违法行为自发生至被行政处罚或处理的持续状态，遏制污染状态的蔓延与扩大。

　　二是明确了查封、扣押的适用范围。

　　《办法》在第四条明确了环境保护查封、扣押的适用情形。根据《环境保护法》第二十五条规定，实施查封、扣押的条件是违法排污，造成或可能造成严重污染。关于严重污染的标准，2013年6月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中已界定了严重污染环境的14项认定标准。但何为“可能造成严重污染”，《办法》立足实际，从严设置，列举了“可能造成严重污染”的6项情形：（一）违法排放、倾倒或者处置含传染病病原体的废物、危险废物、含重金属污染物或者持久性有机污染物等有毒物质或者其他有害物质的；（二）在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区违反法律法规规定排放、倾倒、处置污染物的；（三）违反法律法规规定排放、倾倒化工、制药、石化、印染、电镀、造纸、制革等工业污泥的；（四）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违反法律法规规定排放污染物的；（五）较大、重大和特别重大突发环境事件发生后，未按照要求执行停产、停排措施，继续违反法律法规规定排放污染物的；（六）法律、法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为。这些情形明确具体、操作性强，既能体现及时查封扣押预防严重污染发生的立法精神，又能有效解决以往执法中因缺少强制手段不能及时制止违法行为等实际问题。

　　环保部门实施查封、扣押，在维护行政强制权威的同时，其根本目的在于对公共利益和社会秩序的维护。《办法》第六条规定，对具备下列情形之一的排污者，造成或者可能造成严重污染的，环境保护主管部门应当按照有关环境保护法律法规予以处罚，可以不予实施查封、扣押：（一）城镇污水处理、垃圾处理、危险废物处置等公共设施的运营单位；（二）生产经营业务涉及基本民生、公共利益的；（三）实施查封、扣押可能影响生产安全的。这一规定遵循行政比例原则，体现了谨慎实施查封、扣押的立法思想。

　　三是明确了查封、扣押的具体对象。

　　《办法》在第五条明确了环境保护查封、扣押的具体范围，环境保护主管部门查封、扣押排污者造成污染物排放的设施、设备，应当符合有关法律的规定。不得重复查封、扣押排污者已被依法查封的设施、设备。对不易移动的或者有特殊存放要求的设施、设备，应当就地查封。《办法》对实施查封做出了具体操作指引，指导性和操作性强，同时通过强调查封体现出查封优先、慎用扣押的制度导向。

　　四是明确了查封、扣押的实施程序。

　　《办法》第三章系统规定了查封、扣押的实施程序，包括调查取证、审批、决定、执行、保管、解除、移送以及检查监督等内容。

　　1. 关于实施人员的资格。《环境保护法》规定，查封、扣押应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，《行政强制法》明确规定行政强制实施权不得委托。但从当前我国的环境执法实际来看，行政机关编制人员少，查封、扣押等大量现场执法工作只能由环境监察机构具体实施。在《环境保护法》中，环境监察机构的法律地位仍然是委托执法机构而不是法律授权部门。一些地方各级环境监察机构在行政序列中并不属于各级环保部门的内设机构，而属于其下属事业单位，他们的执法权限来源于环保部门的委托，这样就出现了这些环境监察人员无法律授权而不得实施查封、扣押的局面。为解决这一法律与现实的冲突，《办法》第十二条着眼于执法人员的资格限制，规定查封、扣押的实施人员为具有行政执法资格的环境行政执法人员，从立法技巧上回避了实施机构的资格问题。

　　2. 关于设施、设备的保管及赔偿。《办法》第十六条和第十七条对查封、扣押的设施、设备的保管及赔偿义务做出了规定。其中，对就地查封的设施、设备，排污者应当履行妥善保管义务，造成损失的，由排污者承担；对扣押的设施、设备，环境保护主管部门应当妥善保管，也可以委托第三人保管，扣押期间设施、设备的保管费用由环境保护主管部门承担，扣押的设施、设备造成损失的，由环境保护主管部门承担，因受委托第三人原因造成损失的，委托的环境保护主管部门先行赔付后，可以向受委托第三人追偿。借鉴相关部门实施查封的经验做法，《办法》规定了由排污者履行妥善保管被查封的设施、设备的义务，相对于《行政强制法》规定有所突破，是考虑实际可行性做出的变通规定。

　　3. 关于解除。《办法》第十八条、第十九条和第二十条规定了查封、扣押决定的解除。除了援引《行政强制法》中规定的行政机关主动解除情形外，考虑到实践中有排污者积极改正违法行为申请提前解除的需求，为鼓励其积极改正违法行为，《办法》规定，排污者在查封、扣押期限届满前，可以向决定实施查封、扣押的环境保护主管部门提出解除申请，环境保护主管部门应当自收到解除查封、扣押申请之日起5个工作日内，组织核查，并根据核查结果分别做出解除或维持的决定。这也体现了《行政强制法》强制与教育相结合的精神。

　　4. 关于检查监督。在实施查封过程中，对已查封的设施、设备的后续跟进检查是一个执法难点。为加大对排污者擅自损毁封条行为的打击力度，《办法》第二十三条规定了环保部门应对查封后的设施、设备定期检视封存情况，如发现排污者阻碍执法、擅自损毁封条、变更查封状态或擅自隐藏、转移、变卖、损毁或者运行使用已查封的设施、设备的，应依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规及时提请公安机关依法处理，以维护查封、扣押的严肃性。