张云华

　　日本实行农地私有制，但农地所有者并非有无限权利，并非可以随意买卖、改变农地用途、不当利用土地，工商企业也并非可以随意买卖或租赁农地进入农业，日本对农地的买卖和租赁等流转行为实行严格限制，对工商企业尤其如此。

　　日本对工商企业进入农业有严格的限制政策

　　二战后日本农地制度改革。二战后至上世纪50年代初，日本实行农地制度改革，主要内容是国家低价赎买不在村地主的佃耕地和在村地主的超过一定面积的佃耕地，然后以很低价格卖给实际耕作土地的佃耕农。1952年，日本制定《农地法》，确立农地制度主体内容，其最大特点是以自然人或以家族经营为中心，保护耕作农民权利，秉持自耕农主义，即耕作者所有土地的理念，这和中国“耕者有其田”的理念是相通的。相应地，日本对工商企业买卖和租佃农地进行严格限制。

　　日本禁止非农业生产法人类的工商企业买入农地。日本的农地买卖仅限于农业经营者之间，包括农民和农业生产法人。农业生产法人是指有农业生产经营法人资格的合作社和企业，获得这一资格需要具备严格的条件，总的一点就是要求真正从事农业生产。而对于非农业生产类工商企业，法律明确禁止其买入农地。此举是为了避免没有农业生产经营能力或无心真正从事农业的工商企业凭借其雄厚的资本实力囤地、圈地，以致农地生产经营不善以及普通农民失去土地。

　　购买、租赁农地必须符合一定条件并经过市町村农业委员会审核。日本的市町村农业委员会是由农民选举代表（兼职）组成的自治非官方管理机构，农业委员会的日常工作由聘请的专职行政人员办理，农业委员会主要负责农地买卖和租赁的审核，农业项目和补贴的申请与管理等。市町村农业委员会引导本市町村内的农民之间优先进行农地交易，以有利于扩大农业经营规模和有效利用农地资源。

　　近些年，由于农业从业人数不断减少及老龄化、弃耕地增加、农业经营规模小等农村经济社会背景，2009年日本《农地法》进行了最新修订，企业自由租用农地经营合法化。尽管如此，进入农业的工商企业也多是并非完全与农业无关的工商企业，并且要求购买或租赁农地者应有效利用土地、农机、劳动力等农业资源，提前做好计划；要求从事农业生产的企业参加村庄的农田道路维护和水利设施建设，遵守农用路的使用等当地规则；不能影响周边农户的正常农业生产活动，与周边农民保持和谐等。

　　不得随意改变农地用途，农民有权收回不当使用的农地。日本实行严格的农地用途管制，农地转为工业或商业用地需要经过严格审批，一旦未经审批改变农地用途则会被政府和法律严惩。出租土地的市町村和农民保留一项重要权利，即租用土地的经营者如果有损坏农地、撂荒等不适当的行为，租地合同将被解除，出租农户有权收回土地。与此相关，日本的农地买卖或租赁价格并不贵，北海道足寄町好点的耕地（水田）买卖成交价折合人民币每亩为1万元左右，租赁费为每亩200多元，旱地、草地的买卖成交价更便宜，一亩不到5千元。

　　我国应建立工商企业租地的准入与监管制度

　　当前，针对农地流转中存在的“非农化”、工商企业“圈地”、基层政府强迫命令贪大求快等不良倾向，应建立农地流转准入和监管制度，尤其对工商企业租赁和利用农地必须进行严格监管。

　　首先，要把好农地流转准入关。农民集体及其代理者集体经济组织（或村委会）有权参与审核有意转入农地的申请者、尤其是工商企业的资格、信用、农业生产经营能力、生产计划、流转期限和面积、风险防范措施等，对不符合条件的申请者不能允许其转入农地。农地流转应优先在相邻经营者之间、优先在本村组、本乡镇范围内进行，鼓励农民规模经营。

　　其次，要监督转入农地的经营者的行为。农民集体有权要求经营者转入农地后应承担必要的农业基础设施建设活动、遵守当地的农业生产规则、不得破坏或污染农地、不得撂荒、不得随意改变农业用途等。对经营者特别是工商企业破坏或污染农地、随意改变农地用途等不当行为，农民集体、转出户、相关政府部门都有权利终止流转协议，收回农地承包经营权，并根据情况获得补偿。

　　此外，可以在农民集体范围内探索农地承包经营权“有偿退出、永久转让”制度。对后继无人的农民、在城市有稳定职业和居所的农民，如果其本人愿意，可以有偿退出其农地承包经营权，但转让范围目前应仅限于本集体经济组织范围内，保持一定的封闭性，既促进农地流转和规模经营，又可控制农地流转风险。

　　（作者系国务院发展研究中心农村部研究员）