□国务院发展研究中心 高伟 孟春

　　近期《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》发布，表明农村改革的核心——土地改革将进入深水区，这涉及法律修改和重大利益调整。土地改革需要金融扶持，而金融服务土地改革也需要细分，有的放矢才能提高服务效率。

　　上述《意见》可以概括为对“三块地”改革进行试点。第一块是征地，也就是被征收的农村集体土地，主要用于工业化和城镇化建设，这是农村集体土地的减少，处理不好容易引发矛盾纠纷。未来要不断缩小征收范围，改变补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。

　　另两块是集体经营性建设用地和宅基地，这也是社会关注的焦点，相关改革被寄予厚望，但流转改革的操作难度大。《意见》规定，集体经营性建设用地的入市需要符合规划和用途管制，宅基地制度改革不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件。

　　“三块地”改革试点是谨慎的，需要全国人大常委会授权，范围小且封闭运行，试错修正后才能复制和推广。中央保护农民利益的决心坚定，不允许逾越“底线”。至于“宅基贷”、“农房贷”等业务，银行可积极试点，但目前大范围推广需慎重考虑。

　　再看农地，也就是用于农业生产的土地。与上面提到的“三块地”不同，目前农地承包经营权流转的试点多、共识大，这项工作正抓紧落实，可以确权确地，也可以确权确股不确地，相关费用纳入地方财政预算，中央财政还给予补贴，预计确权登记颁证工作将比较顺利，5年内可基本完成。当前农地流转的基础性工作扎实，中央还允许承包农地的经营权向金融机构抵押融资，这对农地金融是利好。近年来我国农村金融商业化趋势明显，合作金融缺失，虽然备受诟病，其实是金融机构在既定制度框架下的理性选择，毕竟涉农贷款的抵押担保不足。而本轮农地制度改革扩充了涉农融资的抵押担保范围，为我国发展农地金融，建立与农地紧密挂钩、真正意义的农村金融体系，营造了更加良好的政策环境。

　　农地作为农民拥有的最重要财富之一，具有稀缺和不可再生性，经济社会越发达，农地的价值就越高，增值性强；农地位置固定，不能移动，具有不可灭失性；对农地经营可获得源源不断的“现金流”，保值性强。农地的优点决定了以其经营权为担保的债权安全系数高，有利于抵押债权的完全实现，金融机构也容易接受。很多国家利用农地的优点，构建了各种农地金融模式，比如美国的联邦土地银行模式、德国的土地抵押信用合作模式、日本的农林渔业金库模式和中国台湾的土地银行模式等。虽然各国农地金融模式有差异，但目标都很明确，就是重点服务农业生产，为农业生产及其相关领域提供长期、廉价的资金支持和金融服务，并配合农村的土地制度改革。

　　在利率市场化、城市金融竞争日趋激烈的环境下，为开辟新的利润增长点，一些银行开始发展农地抵押贷款业务，比如推出农地承包经营权抵押贷款产品；依法承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地土地使用权，家庭承包集体农地使用权以及通过转包、出租、互换、转让等流转方式取得的农地经营权等，均可设定抵押；允许农地上的设施一并抵押；给予农地承包经营权抵押贷款市场定价下浮10%的优惠等。一些农村地区积极探索农地金融，有关部门也给予相关政策支持，已形成很多模式，比如辽宁法库县的“农户+专业合作社+金融机构”模式、宁夏同心县的“农户+土地协会+金融机构”模式、山东寿光的“农户+村委会+金融机构”模式、贵州湄潭县的“农户+地方政府+金融机构”模式等。除湄潭模式失败外，其他模式短期看比较成功。这些模式都属于农地抵押贷款范畴，各有利弊，需继续跟踪研究。

　　农地经营权抵押贷款丰富了支农产品体系，但一些外部因素阻碍着该模式的快速推广，主要是缺乏有效的法律保障、规范的评估机制、统一的登记部门和配套的风险保障。推广农地承包经营权抵押贷款，需加强对农村产权流转交易的法规制度保障，加快完善农村产权的市场定价机制，对农村综合产权抵押登记实现归口统一管理，分担农村产权抵押贷款风险，减少银行的后顾之忧。

　　农地经营权抵押贷款是对我国间接融资为主导的融资结构的适应和强化。为优化社会融资结构，增强直接融资，保持农地金融的平衡发展，我国还需探索农地债券等融资模式。至于采用何种农地债券模式，需要充分尊重农民意愿，并根据各地实际情况灵活设计，但总体而言需以合作制为基础。

　　在借鉴国内外实践的基础上，笔者提出以下参考模式。农民欲用农地承包经营权作抵押获得长期借款时，可联合组成农地合作社，并将农地承包经营权交给合作社；合作社经政府授权后，发行特定区域的农地债券，在金融市场上销售；合作社获得资金后，借给社员使用。金融机构借给合作社的融资额可控制在农地抵押价值的1/3-2/3，融资期限为10年以上，融资利率随着农业生产和市场利率而确定，以贷款基础利率下浮10%为上限。农户还给合作社的还款额中，应包括利息、本金、合作社的营业费用和合作社的公积金，后两项之和控制在融资额的0.5%。政府可组建专门公司，对农地债券提供适度担保，并承担约定比例的连带责任，提高农地债券的信用等级，降低融资成本。