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重大创新政策之“花”结出广东重大创新之“果”

  • 发布时间:2015-03-04 16:29:45  来源:科技日报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  政府应当在创新中扮演怎样的角色是世界性难题,20世纪70年代以来,创新政策的设计理念不断发展和演变。改革开放以来,我国也在不断探索政府应当如何干预科技创新,不断调整政府与市场的关系,更好发挥政府服务引导作用。2014年6月,省委省政府出台《关于全面深化科技体制改革 加快创新驱动发展的决定》,对政府如何推动科技创新作了顶层设计,今年年初,省政府又出台了1号文件《关于加快科技创新的若干政策意见》(以下简称粤府1号文),坚持问题导向和国际导向,形成了一套政府推动科技创新的政策工具箱,着力破解广东科技创新的重大瓶颈制约,加快创新驱动发展。

  一、政府支持科技创新的理论与实践探索

  (一)政府支持科技创新的三种模式。政府与市场的关系,是“凯恩斯主义”和“新自由主义”持久争论的核心问题。各国对政府与市场关系的不同认知,表现出对科技创新的不同程度干预,使得其在科技创新政策上出现了“市场主导型”“政府主导型”和“综合型模式”。以美国为代表的市场主导型模式,政府的角色定位是良好科技创新环境的提供者,政府一般不直接介入企业具体研发活动。以日本、韩国为代表的政府主导型模式,强调政府应在科技创新活动中扮演重要作用,通过政府力量集中资源办大事,其角色定位是创新活动的组织者。以欧盟国家为代表的综合型模式,强调政府既要重视运用市场的方法鼓励支持创新,也要借助一些机制介入科技创新过程。这三种模式各有优劣,其形成及发展与该国的历史沿革、经济基础和发展阶段密切相关,都取得了巨大成功,但也存在“无为而治”“政府失灵”等问题。

  (二)科技创新政策设计理念的发展与演变。科技创新需要政府介入,原因是科技创新具有很强的外溢性和公共性。科技创新政策是政府干预科技创新的主要手段,由于不同发展阶段面临的政策目标以及理论发展水平的不同,创新政策的设计理念也存在一个发展与演变的过程,主要分为以下三个阶段:第一阶段,20世纪70年代,创新政策的制定受新古典经济学派“企业—市场”二分逻辑影响,认为政府干预创新的目标在于解决创新过程中存在的“市场失灵”。第二阶段,20世纪80年代,新熊彼得学派理论获得了广泛关注,该学派认为创新是一个连续不断的过程,政策制定者应重视对“黑箱”本身的剖析,重视科技创新全过程的介入。第三阶段, 20世纪90年代以来,国家创新体系政策观成为创新政策设计的理论基础。国家创新系统中最可能存在的是“系统失灵”,政策设计的注意力应从注重“市场失灵”转向重视“系统失灵”,即解决由政府、企业、大学、科研机构等组织之间相互作用的效率问题。

  (三)“市场增进型政府”理论及对我国的实践探索。二十世纪90年代,日裔经济学家青木昌彦根据多年研究提出了“市场增进型政府”的新概念,强调政府必须以增进市场机制的方式来干预市场,为有效的政府积极干预主义提供了全新的分析框架。与此同时,美国政治学者奥尔森也提出了“市场强化型政府”概念,虽只有一字之差,但可谓异曲同工。目前,我国已进入经济发展新常态,更加需要依靠科技创新推动经济发展,正确处理好政府和市场的关系。党的十八届三中全会提出,使市场在资源配置中起决定性作用,强化政府在科技创新规划、政策制定、统筹协调和营造创新环境等方面的引导作用,在我看来,其本身就是重大理论创新,明确了政府如何干预创新驱动发展的大方向和总基调,是“市场增进型政府”理念在我国的实践探索。

  二、更好发挥政府作用必须坚持问题导向,抓住当前制约广东科技创新的核心瓶颈问题和体制机制障碍

  更好发挥政府作用,制定科技创新政策,必须瞄准问题,精准发力,重点突破波及面广、影响面大的核心瓶颈问题,比如科技企业孵化器数量较少、孵化能力不强问题,新型研发机构政策支持缺位问题,科技成果转化体制机制障碍等,这些问题涉及一大批企业、高校、科研院所和科技人员的切实利益,具有牵一发而动全身的影响效应。

  (一)科技企业孵化器建设扶持政策缺位问题。截至2013年底,我省建成各类孵化器200多家,各类在孵企业近2万家,累计毕业企业近万家。但与江苏、北京、上海等地相比,我省孵化器数量、孵化场地面积和孵化服务能力还存在较大差距,国家级孵化企业数量、孵化场地仅相当江苏的1/4。导致这种差距的一个主要原因在于我省缺乏扶持孵化器发展的政策措施。

  (二)科技成果转化体制机制障碍问题。目前我省科技成果转化主要面临两大体制机制瓶颈,严重制约了科技成果的及时转化和产业化:一是高校院所的科技成果自主处置权限低。二是高校院所缺乏科技成果转化收益权。现行政策规定,高校院所职务科技成果转化收益全部上缴国库,严重影响了高校院所及科研人员从事科技成果转化的积极性和主动性。

  (三)需求侧创新政策亟待建立完善。很多发达国家已普遍采用创新型产品和服务公共采购、以技术研发采购为主的商业化前采购、制定技术导向型法规与标准、消费者补贴等多种形式的政策工具刺激创新。我国现有的政策设计还普遍集中于推动创新的供给,出台的需求侧创新政策主要包括政府采购、消费补贴、首台套等,其研究与应用与发达国家的差距依然非常明显,作用的发挥还远远不够。我省需求侧创新政策也同样处于起步阶段,亟须加强政策创新。

  三、粤府1号文充分借鉴国内外先进经验,在科技政策创新方面走在了我国前列

  粤府1号文充分体现了广东省委省政府以国际视野推动科技创新的改革开放精神,在政策设计上充分借鉴美国、英国、以色列、韩国、荷兰等国外发达国家以及北京、湖北、江苏等地的先进经验做法,提出的一些重大改革措施属于在国内各省市中首次实施,力度最大、含金量最高,如企业研发准备金制度、创新产品与服务远期约定政府购买制度、科技创新券政策等。

  借鉴韩国经验,率先实施企业研发准备金制度。粤府1号文借鉴韩国经验,创造性地提出了运用财政补助机制激励引导企业普遍建立研发准备金制度,对已建立研发准备金制度的企业,根据企业研发投入情况对企业实行普惠性财政补助,引导企业有计划、持续地增加研发投入。

  借鉴英国经验,率先提出试行创新产品与服务远期约定政府购买制度。远期约定采购是英国商业、创新和技能部针对公共部门设计推出的一种政府创新采购方法,粤府1号文借鉴英国经验,在国内首次提出试行创新产品与服务远期约定政府购买制度,明确提出省财政、科技部门委托第三方机构向社会发布远期购买需求,通过政府购买方式确定创新产品与服务提供商,并在创新产品与服务达到合同约定的要求时,购买单位按合同约定的规模和价格实施购买。

  借鉴荷兰等国以及国内实践经验,部署实施科技创新券政策。目前国内已有江苏宿迁、连云港、浙江长兴、河南焦作等10多个地市和高新区实施创新券政策,取得了明显的效果。粤府1号文借鉴荷兰等国以及国内实践经验,在全国率先从省级层面部署实施创新券政策,鼓励中小微企业开展技术研发活动和产学研合作。

  借鉴美国及国内实践经验,推动科技成果转化处置权、收益权改革。美国先后制定了《史蒂文森-威德勒技术创新法》《拜杜法案》《联邦技术移转法》等多部法律,消除制约科技成果的不合理障碍,加速政府资助研发成果的技术转移,很好地解决了科技成果转化的利益分配问题。近年来,北京、湖北等地先后探索改革科技成果转化体制机制,赋予高校科研机构科技成果转化自主处置权和收益权,保障科研人员权益。粤府1号文借鉴国内外经验,赋予高等学校、科研机构科技成果自主处置权,且规定成果转化所获收益全部留归单位自主分配,不上缴国库。这一重磅“松绑性”政策,将有助于打通科技成果向现实生产力转化的通道,激励高校科研机构和科研人员更为主动地推动科研成果转化为生产力。

  另外,粤府1号文还借鉴以色列、江苏、青岛等地经验,提出了建立科技企业孵化器风险补偿金制度、允许科技企业孵化器房屋分割转让、支持各地和高校科研机构建设高层次人才周转公寓等重大创新政策。这些创新性的重磅政策,是我省借鉴国外经验进行科技政策创新的重要尝试,必将对我省新常态下加快创新驱动发展发挥重要杠杆作用。

  (作者系广东省技术经济研究发展中心主任)

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