□陈锡兵

　　民航局局长李家祥在2014年全国民航工作会议上作了题为《以社会主义核心价值观为引领，不断提升民航安全管理的人文内涵》的重要讲话。他指出：人文内涵式管理，就是要建设过硬的队伍，要始终将提高人的综合素质，特别是资质能力作为根本来抓。我们以李家祥局长的人文内涵理论为指导，反思监管工作，更加坚定了我们这几年的探索，那就是“打铁还须自身硬”。要做好监管工作，必须首先打造一支思想过硬、专业过硬、作风过硬的监管队伍，首要任务就是眼睛向内、加强监管自身管理，增强自律和自控能力，提升人文内涵。

　　什么是监管管理的

　　人文内涵？

　　什么是监管管理？简单说就是行业监管工作人员所实施的内部管理，包括内设机构职能的协调和划分、执法规范性的管理、内部管理制度建立和完善、科技手段运用、监管责任监督和落实。这些内部管理措施的制定和完善，使全局的行业监管工作逐步走上了规范、科学、法制、高效的发展路径。

　　什么是监管管理的人文内涵？按照李家祥局长的理论，就是要在安全监管中体现“五强”，即安全责任意识强、安全资质能力强、安全规章意识强、安全协作意识强、安全文化意识强。我的理解，就是要跳出监管看监管，顺着监管查监管，像监管企事业单位一样监管我们自己。我们高度关注监管工作的自身管理，是深入反思多年监管工作实践经验的结果，是深刻吸取“8·24”事故等历史教训的结果，也是深入践行党的十八届三中、四中全会要求和李家祥局长人文内涵式管理理念，强化行业安全发展和监管工作的需要。对行业监管工作的管理，根本目的和出发点在于“三个经得起”，即是否“经得起查、经得起问、经得起历史检验”，实现履职尽责，是衡量我们监管工作质量的首要标准。

　　在管理实践中我们始终坚持全面、系统和突出重点的思维理念，围绕行业监管这个核心工作，全面审视自身的职能设置、监管制度、执法标准、管理手段、监督考核等问题；正确处理安全和法制的关系，坚持在监管中始终贯彻以“安全第一”为价值目标的监管工作理念，同时逐步将依法行政的行为模式作为实现目标的主要路径，重点抓住安全管理和执法管理两项管理工作，全面带动各个专业、各个部门的监管工作。

　　加强监管管理是

　　提升人文内涵的现实需要

　　近年来，党和国家对安全监管工作高度重视，并提出了较高的要求。那么，我们的监管能力和水平能否胜任工作，或者说我们在监管中的人文内涵式管理是否到位，是必须反思的课题。自2003年民航实施行政体制改革以来，各地区管理局开展行业监管工作已逾10年，从当初不会履行监管职能到初步建立行业监管体系，取得了长足的进步，同时也暴露出不少问题，值得我们总结、反思。

　　（一）行业的快速发展突显监管能力不强。以东北地区为例，2003年全区旅客吞吐量为1045万人次，辖区内机场达 12个。到2014年，全区旅客吞吐量为5075万人次，机场总数为22个，10年间行业总体规模翻了近一番。而我们的监管人员数量一直维持在400人左右，基本上没有变化。行业监管工作不发展，难以满足未来行业发展的需要。民航业在我们国家目前仍属于朝阳产业，未来一段时期将长期处于快速发展期。监管任务日益繁重，但大规模增加编制不现实。行业发展的现实要求，使我们必须回到内部管理这个着眼点，从管理中挖潜，向管理要效率。

　　（二）监管协调不畅制约监管责任落实。行业的发展需要多个部门、多个专业领域协调均衡同步发展，否则就会出现发展瓶颈。同样，行业监管也有一个协调平衡的问题，要构建各方面协调平衡的工作体系。在这方面，我们与国外发达国家的差距十分明显。在实际工作中，机关与监管局、综合部门与职能部门职能界定不清的问题仍然存在，多头管理或者职能缺位的现象在个别领域比较严重；立法层面和执法管理实践的不协调势必造成执法效能低下；资源与监管责任的不平衡，势必造成推诿扯皮、监管责任不落实。这些问题对行业监管产生严重制约，要想解决，必须从系统的角度、在整体上进行思考把握，在管理上下硬功夫。

　　（三）监管方式不统一影响监管效能提高。目前，我们的行业监管从工作方式上看，还存在缺乏系统思维和方法单一的问题。在监管实践中，主要依靠监察员个人书面或现场检查的方式实施行业监管，工作以碎片化的形式存在，日常检查工作还没有形成统一的标准、模式，对相同问题的处理结果大相径庭，企业在这方面意见和反应比较大，影响政府监管部门的形象。另外，由于监管不规范，缺乏科学的管理手段作支撑，在日常监管过程中难以长期积累数据，监管工作往往是头痛医头、脚痛医脚，缺乏分析。这些问题不是简单的几点工作要求或者发几份文件就能解决的，需要我们潜下心来，用科学系统的思维方法，依靠科技手段，从全面系统的角度去思考和改进。

　　提升人文内涵是

　　加强监管管理的必由之路

　　围绕不断强化监管管理的人文内涵，近年来管理局开展了几项重点工作，逐步提高了履行监管职能的能力和效率。

　　一是理顺内部职能和管理关系。行业监管工作是一项系统工程，工作的覆盖面广、衔接点多，要实现监管工作的公正高效并落实责任，节约有限的行政资源，就必须首先从理顺内部管理关系入手。

　　目前我们民航行政机关的主要管理方式，是“条”“块”结合的管理方式，即“大块”管“小块”，“大条”管“小条”。在现实工作中，“条”“块”之间具体如何分工，它们的职责边界在哪，经常是含混不清的，不利于分清责任，降低了监管执法工作效率，是目前执法部门和单位中普遍存在的问题。为切实解决管理中存在的实际问题，提高全局监管工作的品质和效能，管理局于2012年下半年，在认真思考和充分协商的基础上，制定和下发了《关于行业监管工作管理，提高执法效能实施意见》（以下简称《实施意见》），确定了管理局、监管局、局综合管理部门和业务部门在监管工作中的不同职能及地位，明确了其在不同任务和日常管理工作中的职能和管理关系。下一步，我们还将从各个部门的具体职能出发，进一步理清管理职能，划清管理局与监管局两级机构的责任范围，明确责任，不断强化管理的基础性工作。

　　在具体的执法监管工作中，在分清责任的同时，注意把握执法部门的内部协作关系，逐步建立业务系统中的协作机制。管理局下发的《实施意见》明确要求，机关业务部门要对本业务系统履行业务管理、指导和培训职责，并在此基础上，经过不断总结实践经验，提出了在具体执法管理中，机关业务部门和相应部门实施“一体化管理”的具体思路，强调机关业务部门对本业务系统的下属部门履行管理、指导、帮扶职责，实现业务管理一体化、执行过程一体化、责任一体化。

　　二是推进监管系统平台建设。随着行业监管工作的发展，科技支撑是重要的保障条件之一，也是不断改进监管工作方式和管理方式的重要途径。2013年，管理局选调了一批具有丰富一线执法监管经验的领导和同志组成了专门的工作小组，在广泛调研评估的基础上，充分吸取各个监管局在实践过程中摸索出的“检查基元分解方法”“检查项目闭环管理要求”等经验，通过一年多的努力，开发建设了东北管理局行业监管业务管理平台。通过建设管理局统一的监管平台，实现了监管工作的科学化、系统化、标准化，使全局的行业监管工作实现了“五个统一”，即统一信息来源、统一检查标准、统一执法程序、统一规范管理、统一培训工作，使执法监管工作更加公开、透明、公正。今年管理局将在去年工作的基础上，继续加大推进力度，完成系统二期改进工作，这是我们对监管工作实施有效管理的重要手段。

　　三是着力提高监察员的执法能力。效率要提高，能力是基础。管理局从2012年开始，始终关注自身能力建设，对如何有效提高全局监察员的业务能力进行了认真思考。2013年，全局开展了以“明任务，找差距”为核心的监察员能力排查工作，在管理局的统一安排部署下，单位、部门、个人通过查找自身能力的不足，找出了与履行自身职责不适应的地方，以能力提高为切入点，开展人事管理和培训工作。管理局将2014年确定为能力提升年，重点开展了现场观摩、小团队学习等形式多样的培训工作，针对资质排查中发现的问题进行差异化培训，全局开展各类自办培训34期，培训了900人次。开展各种形式、各具特色的培训工作，目的只有一个，那就是提高监察能力，鼓励监察员深入一线，结合实际工作，提高培训效果，提高监管队伍的整体能力和水平。

　　四是强化行政检查计划管理。制订和实施行政检查计划，是行业监管工作的重要一环，也是局方对监管工作实施有效管理的重要内容之一。行政检查计划是管理局各项监管工作的落脚点，可以说这项计划制订得好不好，直接反映了行业监管部门的综合能力和素质。

　　管理局在计划的制订和实施管理方面，突出专业管理一体化的理念，强调机关各业务部门履行领导、执法、监督3项职责，对本专业的监管工作负有组织、监督、指导责任。在具体工作中充分把握规律，突出计划编制的科学性、管理的动态性和实施的严肃性。在对外监管工作中，管理局机关部门和监管局对口部门是一个整体，都是以局方的身份来开展监管工作的。近年来，在管理局领导的高度重视下，检查计划的统一制订工作已形成相对固定的流程，机关部门能够较好地履行一体化管理职责，计划内容也日趋完善，促使机关引领监管局形成有效的专业整体联动，有效提高了监管效能和监管品质。

　　五是切实落实监管责任。要履职尽责，落实责任，首先要深入研究我们的职责是什么、如何依法履职、履职的标准等一系列问题。尽管这方面的问题很复杂，可以借鉴的成果很少，但管理局仍然下决心要首先开展这方面的研究工作。2013年，管理局成立了以主要领导为组长的研究小组，在民航局相关业务部门的支持和帮助下，认真开展研究工作。在研究工作中，深入剖析了“8·24”事故处理过程中所反映出的行业监管和内部管理问题，深入探讨了失职渎职责任发生的基本规律，研究了如何正确履职的方法和经验，初步形成了理论成果。

　　下一步，我们将在形成理论成果的基础上，逐步研究如何进行实践的问题，力争在较短的时间内，建立监管行为的规范模型，将零散管理措施逐步手册化，从规章制度层面去落实，这也是建设法治政府、服务型政府，实现内部管理法制化的重要组织部分。完善管理局执法监管工作的内部管理体系架构，使内部管理制度简单有效。在此基础上科学开展管理工作，做到有的放矢，切实落实监管责任。

　　六是强化考核。管理局提出要完善考核制度，强化考核措施，要从“三个经得起”的标准出发，在以往制度措施的基础上认真研究，创新考核方法，细化具体措施并逐步落实。今年管理局在以往经验的基础上，制定并下发了新的《行业监管绩效考核办法》，进一步推动监管管理工作的深入开展。

　　强化对行业监管工作的管理，根本目的在于不断提高监管工作的效能和品质，增强行业政府的执政能力，不断推进实现中央提出的打造法治政府、服务型政府建设总的目标。由于东北地区民航业的发展和发达地区还存在相当大的差距，我们的思考可能存在一定的局限性，但愿能抛砖引玉，引发全行业对监管管理工作的关注、重视和思考。

　　（作者系民航东北地区管理局局长）