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国家航空安全管理的重要手段

  • 发布时间:2015-02-05 08:31:22  来源:中国民航报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  □孙长华

  国际民航组织国家安全方案(SSP)是一个国家层面控制和管理国家航空活动安全的管理控制系统。它基于现代安全管理的基本理念和技术而建立,与国家航空活动的规模和复杂性相适应。在实施过程中要求国家负责航空的各职能部门之间统一协作,以达到确保国家建立必需的安全监管框架、各监管机构风险管理工作有效协调、国家航空整体的安全绩效得到有效的量测和监测、国家航空安全管理功能持续完善、支持与配合服务提供者安全管理体系(SMS)有效实施的目的。它与SMS的发展平行进行,同时兼顾对SMS的有效监督。国际民航组织在2014年~2016年全球航空安全计划中明确提出了各缔约国在下一个10年中落实有效的安全监督系统并完全落实国际民航组织的国家安全方案框架的达标日期。从某种意义上来讲,SSP是未来全球航空安全管理的方向和重要组成部分。

  SSP与国际民航组织以往对各缔约国的安全管理要求相比有一些新的变化和不同:

  根据系统工程理论在民航安全管理中的应用,SSP着重强调的是通过立法、问责制和执法体系的建设,建立国家航空安全监管的基本框架。特别是立法框架的建立和持续完善,进而使得航空安全管理活动不再是仅从行业部门的层次展开,而是在国家层面,各个与航空安全相关的监管部门之间协调展开。这样就大幅度加大了国家对航空活动的监控力度和航空安全管理的有效性。由于通过立法确定了各部门之间的监管职责,保证了风险管理任务之间的相互协调,减少了个人意志和本位主义对安全管理的影响, 促进了安全管理法制化水平的提高,使得航空安全管理在科学发展的轨道上迈出了扎实的一步。

  将风险管理和安全绩效管理相结合,将航空安全管理的方式由过去的“结果管理”逐步向“过程管理”过渡,增强了安全管理的前瞻性和可控性。在系统开始运行前,就根据系统特性和未来的运行环境,将可能发生的不安全事故的隐患识别出来并加以预先控制的风险管理技术,确保了航空安全管理“关口前移”的实现,从而使得许多在未来运行中可能发生的问题,在事前就得到了有效的识别和控制。同时,使用持续完善的理念,通过对运行过程发现的新问题及其解决方式,对运行系统的管理体系逐步改进和完善,确保了安全管理机制的“与时俱进”。安全绩效管理是在事前进行的风险管理的基础之上建立有效的监控指标(安全绩效指标),并通过对各个系统安全绩效指标的实时监测,根据指标的变化,判断安全状态的变化趋势,进而调整风险管理的措施,将航空安全管理从根据“发生了什么”实施管控,提高到依据“正在发生什么”实施管控的阶段,增强了安全管理的实效性和针对性。由于SSP是国家层面上的系统管理,所以对国家航空业整体安全绩效的量测和监测提出了明确的要求。这就意味着国家航空安全管理部门,要根据国家航空运行活动的性质和复杂程度,确定一系列的安全绩效指标,通过广泛的安全数据收集,支持安全绩效指标监测,根据绩效指标的变化趋势,确定国家安全管理的重点区域和重点安全关切问题,进而调整国家安全管理政策和方针,保证安全管理目标的实现。

  SSP在实施过程中,还特别强调了支持行业生产经营单位SMS的有效实施和配合的问题。SSP的宗旨是依法治理航空安全,因而就不得不面对执法者和行政执法对象的问题。而依法确定的安全管理的主体责任和监管责任,将安全管理实施的主体界定为行业的生产经营单位,根据2014年11月14日颁布实施的国际民航组织公约附件19,对于包括航空公司、飞行训练中心、大型喷气飞机国际通用航空运营人、航空器设计单位、航空器制造厂家和机场6类航空业生产经营人提出了建立适合各自运行性质、规模和复杂程度的SMS要求。同时,将国家监管单位的职责,清楚地界定为对企业SMS实施有效性的监督。这就将监管的概念从过去的“监督、管理”上升到“监督管理”的层次。这不仅大大提高了国家航空安全管理的效率,同时,对于各级航空监管人员也提出了新的能力要求。也就是说,各级航空安全监管人员必须尽快完成从“管理者”到“管理-管理者”的角色转化,才能有力推进SSP的有效落实。

  SSP通过建立安全信息的交流、传播和培训机制,对航空安全文化建设提出了明确的要求。安全信息的交流和有效使用,对于保证航空安全至关重要。而由于不恰当的问责和法律责任的追究等原因,在安全信息的交流和使用方面,始终存在着交流障碍和使用不当等问题。尽管国际民航组织公约附件13中明确规定,事故和事故征候的调查报告不得用于惩罚性目的,但是在实际执行过程中,仍然不能保证安全信息只被用于查找问题和隐患,很多情况下还是成为了处罚的依据。这就造成了安全信息交流的“保密”氛围。另外,在没有有效传播渠道的情况下,国家安全管理政策无法及时下达,也就不会被安全管理的主体单位有效地落实。同样,不同部门在安全管理实践中的经验和教训也不能为其他人所借鉴,这样的安全信息传播是不利于开展航空安全管理的。因此,SSP中特意将安全信息的内部交流和外部交流作为国家航空安全管理的主要方面加以强调,就是要求各缔约国建立纵向和横向的通畅的安全信息交流平台,促进安全文化建设,通过教育和宣传,建立健康的安全文化,进而影响行业中的每一个从业者养成良好的“安全习惯”。

  总之,SSP作为国家航空安全的管理系统,已经成为未来国家航空安全管理的重要手段。随着国家法制化管理水平的提高,SSP的实施将会获得更加坚实的推广基础,也必将在未来的航空安全管理中发挥巨大的作用。

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