推进新型城镇化是当前我国经济社会发展的重要战略，相关部门日前也公布了64个国家新型城镇化综合试点地区。在推进新型城镇化的进程中，不可避免地遇到了诸如城镇化建设投融资、“土地财政”和基本公共服务等相互交织的问题。特别是在地方债受到新预算法严格约束的情况下，如何处理好三者之间的关系极为重要。近日，在中财——鹏元地方财政投融资研究所、中央财经大学财政学院、中国财政协同发展创新中心主办的“新型城镇化进程中的‘土地财政’和公共服务问题研讨会”上，与会学者围绕上述问题展开了研讨。

　　与会学者指出，所谓“土地财政”是一个非正规的概念，其中包括小中大三个口径。小口径仅指土地出让金收入，即土地出让成交价款。中口径除前者外，再加上土地相关的税费收入，以及建筑业和房地产业带来的收费收入。大口径则是除地方政府预算内和预算外直接与土地房产相关的租税费，还包括与之间接相关的财政收入。一般来说，“土地财政”以小口径使用较多。中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋分析了“土地财政”的性质。他说，土地可以看做是一种定额资金，从契约角度看，政府向企业征收的土地出让金可以看作是未来收益的折现，其定额是可变的。所谓“土地财政”，就是可变的定额加上固定的分成。但是，中央与地方的分成是可变的，比例是可以调整的，以此调节当事方，如地方政府或者企业的行为。

　　与会学者认为，综合来看，“土地财政”的正面效应应该给予肯定，它对于我国过去十年来的经济社会发展和城镇化的快速推进都起到了不可或缺的作用。但是，近年来，“土地财政”发生了值得注意的变化。中南财经政法大学财税学院院长陈志勇教授认为，经过多年来的改革，所谓“土地财政”模式正处于不断弱化的过程中。主要证据包括：一是土地收益水平不断下降，土地征用成本不断攀升，按国家政策提取各种收益后所剩不多；二是随着“营改增”推进至房地产领域，地方政府由房地产所获得的收益将不断“缩水”；三是农村土地制度改革，包括宅基地、集体经营性用地等，要保障农民和集体经济的利益；四是保证18亿亩耕地红线的硬性规定；五是城镇化过程中农业转移人口市民化给地方财政带来巨大压力，政府为之承担了较大的压力和责任；六是近年来地方债的快速上升，从侧面说明了“土地财政”模式不断弱化的趋势。

　　在“土地财政”不断弱化的情况下，政府的财政压力却在不断强化，如加强城镇基础设施建设，实现农民工市民化等带来的基本公共服务等问题。从财政角度看，如何解决这些问题？

　　陈志勇认为，可从以下几个方面解决问题：一是坚持完善分税制，加强地方税建设。除中央的转移支付外，地方也要有自己的主体税。二是地方政府举债权下移。在预算法赋予省级政府一定举债权的基础上，以制度化和规范化为前提，进一步将地方政府举债权下移。三是不断提高政府治理能力，进一步优化财政支出结构，提升资金使用效率，盘活存量资金。

　　中央财经大学教授温来成代表《中国新型城镇化进程中的土地财政和公共服务问题研究》课题组介绍了对于上述问题的观点。

　　关于“土地财政”，主要包括：第一，改革土地产权制度、严格土地管理。“土地财政”仅是表面现象，深层原因在于我国的土地管理制度，即城镇土地归国家所有、农村土地归集体所有，其间巨大的价差形成了地方政府以及一些利益群体进行寻租的重要机会。解决“土地财政”问题，更根本的途径在于改革我国的土地制度。第二，增强财政体制的内在稳定性，减少地方政府对土地收入的依赖。第三，规范土地收入的分配和管理，削弱“土地财政”的动机。加大对失地农民的保护力度，加强市场化的补偿。严格预算管理和土地收入用途。第四，加快地方政府职能转变的步伐，改变地方政府政绩考核机制。

　　在公共服务和融资模式方面，主要包括：

　　第一，实现新型城镇化过程中公共服务供给模式的创新，特别是在公共教育、医疗、卫生、保障性住房、养老保险、环境保护、公共服务等领域推行PPP模式。第二，实现新型城镇化过程中公共服务融资模式的创新。市政债券将是地方政府在新型城镇化过程中融资走向制度化、规范化的重要途径。第三，面对在新型城镇化过程中公共服务不足的问题，应把增加总量、优化结构以及盘活公共资源存量相结合，促进新型城镇化过程中的公共服务均等化。尤其是盘活现有公共资源，应该成为解决新型城镇化过程中公共服务不足问题的重要途径。