◎李宇嘉

　　首次全国范围的土地审计正式拉开序幕，重点是近6年来高达15万亿元、占地方财政收入60%左右的土地出让金收支，各界对此关注也开始升温，希望多年来呼吁的“去土地财政”能够藉此实现。客观地说，土地财政解决了地方政府财权事权不对等的问题，迎合了快速城市化背景下地方政府筹集公共服务资金的需要；而借助于土地财政，城镇面貌和基础设施滞后于城市发展的局面也大为改观。同时，通过工业地价优惠和减免、土地出让金支持工业园区基础设施建设，土地财政也为降低工业化成本、提高产业国际竞争力做出巨大贡献。

　　但是，土地财政所带来的资产泡沫、金融风险、地方债务失控、实体经济空虚、经济社会转型艰巨、贫富差距和民生问题、土壤污染和环境问题、政府市场边界不清、地方政府行为利益化等经济社会问题，让各界在近年来越来越认为，土地财政得不偿失。若不去除土地财政，不仅上述问题无法解决，当前及未来一系列亟待推进的、深层次的改革也无法见实效。

　　因此，以本次从上到下的全面审计，查清楚每一宗用地出让中，是否存在违规出让土地的问题，如出让主体不合法、未落实“招拍挂”制度、未落实耕地保护政策、违反国家供地政策、征地补偿不到位、改变规划条件的利益输送等；是否存在应征未征、擅自减免、截留或变相返还土地出让金等问题；是否存在人为加大土地开发成本支出而降低土地出让实际收益，违规使用、挤占、挪用土地出让金等问题等。若这些问题都能够得到落实，并严厉查处每一环节存在的违规行为、相关政府部门和责任人，则土地出让金能够完全用于供给公共服务所需，而地方政府对于土地财政的依赖也会消除，上述土地财政乱象也就消除了。

　　由于我国不具有地方政府信用，也就是说，地方政府不能像西方的地方政府一样，可以靠自身的信用到资本市场筹集资金 （即发行地方债）。同时，我国也不具备西方政府的主体税种——房产税征收的法律基础和不动产产权基础，以营业税为主的流转税就成为地方政府的主要收入来源，这就激励地方政府拼命地做大经济规模。而以土地出让带动社会融资的项目开发和建设、园区建设的模式，是短期内做大经济规模和税收规模的最佳方式，这是地方政府最大限度出让土地和支配土地出让金的根本原因。

　　此外，本世纪以来，由于我国加入WTO后成为世界工厂，而城市化的进程也同时快速开启，再加上地方政府之间经济总量竞标赛的政绩考核激励，地方政府的财政支出迅速增加，特别是在工业基础设施建设、城市公共服务设施（如道路等基础设施和地下管网等市政设施）的支出上。土地财政不仅迎合了地方政府短期内需要融巨资的需求，而且其在组织资金上的效率也非常高，即时代选择了土地财政。

　　因此，从本质上看，土地财政是财税体制不健全、中央地方关系有待捋顺的情况下，地方政府实现政绩目标、筹集公共服务建设资金的一种模式。从这个角度看，土地财政并没有什么不好。如果土地市场能够做到公开出让、足额补偿，并将征收的资金完全用于老百姓需要的公共服务设施，如保障房建设、失地农民基本社会保障、新区学校医疗设施、公共服务一体化建设等，土地出让金也就完全符合了“取之于民、用之于民”的本质，也就真正配得上“土地财政”的称号。

　　但问题是，很多地方土地出让打的是“土地财政”的旗号，口号是财权事权不匹配、供给公共服务的需要，但行的却是做大经济规模、美化城市外在形象、提供一些高大上却不符合老百姓需要的公共设施（如博物馆、展览馆、城市广场、超高层城市地标）等本质。特别是，靠土地出让带动项目开发建设和运行这一链条，是由土地出让、规划许可、政府平台运作、项目招投标、项目融资、材料采购、项目维护和债务偿还等等多个不透明、操作空间大和政府权力见缝插针的环节所形成的闭环。

　　在这一闭环上，任何一个环节都可能存在着权力插手、行政干预、政府个人意志、利益输送的问题。根据中央巡视组的反馈情况，在今年前三轮被巡视的21个省份中，有20个省份发现了房地产业腐败，占比达95%，这一证据是对于我们上述逻辑分析和各种问题猜测的最佳兑现。因此，有理由判断，土地财政已经脱离了公共财政的范畴，财政是政府实现公共职能时资金的收和支，核心的财政的预算和决算问题，即一个财政年度内要花多少钱、钱从哪里来、花了多少钱、花在哪里、是否符合规范等等。

　　不管是地方政府经济增长目标、税收目标，还是部门和个人利益，以土地出让为起点的项目开发、土地出让金的收支行为，可能已经脱离了财政的范畴，其长期在预算外运行和小金库运转特征，已经让土地出让金在很大程度上异化为实现地方政府经济增长和增加税收职能、扩大地方政府边界、获得个人利益的怪胎，与“取之于民、用之于民”的公共服务本质差之千里。

　　笔者认为，本次土地审计，其主要目的不应该是去除土地财政，而是回归土地财政“取之于民、用之于民”的本源，还土地真正财政的本来面目。在我国财税体制和中央地方关系改革短期内无法到位的情况下，在城市化继续推进和地方政府供给公共服务缺口巨大的情况下，在地方主体税源不足以应付支出、也不可持续的情况下，地方政府对于土地的依赖不仅在短期内无法缓解，也是不得已的选择。

　　关键的问题不是去除土地财政，恰恰应该是将地方政府土地出让金收入严格用在公共服务供给上，而不是政府经济和税收增长的工具、实现个人和部门利益的工具。如果这一终端环节上的土地用途功能目标能够确保，源头上土地出让、项目建设等各环节的乱象和变异就会改观。因此，笔者建议，本次审计首先是要严格界定土地出让金用在哪些公共服务供给上，同时对于过去地方为促进经济增长和组织税收的土地出让行为 （主要是工业地价减免和工业园区建设），也要考虑到财税体制和政绩考核现状而予以认可。然后，对每一宗土地出让金在用途上是否符合公共服务供给的范畴展开各环节的审查，对于违反用途和存在利益输送的，要严惩不贷、杀一儆百。

　　（作者为深圳市房地产研究中心研究员）