政府采购的秘密

　　据业内人士介绍，从年初上报采购预算到编制招标文件，再到评标专家评审、选定供应商以及供应商供货等各个环节都有空可钻。如果没有严格监管，问题一般是很难杜绝的

　　法治周末记者 马金顺

　　“政府采购领域现存的问题太多了，给我一天时间也讲不完。”一个从事采购工作二十余年的业内专家张健(化名)对法治周末记者如此表示。

　　每年年初，都是各级政府上报政府采购预算的时候。然而，这件看似寻常的、每年例行的政府采购工作，却常年广受舆论诟病。

　　近年来，“次品”桌椅事件、“黑心棉”事件、天价优盘事件以及各种政府采购事件相继被媒体曝出。2013年，中国社科院又首次推出《中国政府采购制度实施状况》，该报告显示，政府采购中的协议供货的八成商品高于市场均价，56.1%的商品高于市场平均价1.5倍以内，部分商品甚至高于市场平均价的3倍以上。

　　自此，提起政府采购，人们最先想到的可能是天价采购、豪华采购、买贵不买对等字眼。

　　张健告诉法治周末记者：“政府采购之所以引起社会的广泛关注，主要是政府采购花费的是财政资金，是纳税人的钱。公众从中看的是政府是否依法行政，是否廉洁高效。”

　　“从年初上报采购预算到编制招标文件，再到评标专家评审、选定供应商以及供应商供货、绩效评估等各个环节都有空可钻。如果没有严格监管，问题一般是很难杜绝的。”张健说。

　　不过，可喜的是，被业界呼吁多年的政府采购法实施条例终于在2014年最后一天落地。这一条例的出台能否改变当前政府采购领域的乱象，还有待观察。

　　高编预算 天价采购

　　法治周末记者采访中了解到，政府采购的第一步工作就是每年年初上报预算，由于现行法律没有规定详细的需求标准，在实践中，就会出现各个部门高编预算的现象。

　　南开大学法学院教授何红锋告诉法治周末记者：“采购需求现在确实是一个非常大的问题，现在我们看到的天价采购中有一部分往往是采购需求出了问题。比如说天价优盘事件，随便说要买一个好的优盘，做高预算，并且这样的一个采购需求报上来之后居然被批准了。”

　　天价优盘事件是指，此前辽宁省抚顺市财政局通过网上招标采购了7台苹果Touch 4充当存储用的优盘一事，事情被曝光后，抚顺市财政局叫停了此项采购项目。

　　“理论上来讲，采购人做预算时是和采购需求结合在一起的，如果采购人尽心尽力的话，不应该作出这样的预算，因为其提前会做好市场调研，比如要买一台计算机，买什么配置大致多少钱，心理肯定有数。”何红锋进一步表示。

　　据张健介绍，采购单位根据国家规定的采购目录，选择允许采购的产品品牌。采购人在做预算之前都会进行市场调研，了解采购目录中相关产品各个品牌的市场价格，但同时这也为采购人或者招标公司与供应商之间合谋提供了机会。

　　“由于采购目录中仅规定品牌，但没有规定具体价位，比如购买一台电脑，什么型号电脑、什么配置、什么价位并没有明确规定。如果采购单位想买配置高一些的电脑，就会把预算编得高一些。”一位不愿具名的知情人士告诉法治周末记者。

　　国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇认为，从采购人一方来说，其对相关市场信息的了解是否充分，专业水平是否符合标准，是否真正做到了以对公共利益高度负责的精神对政府采购资金精打细算等，都会影响预算编制的科学性。

　　在编制预算的过程中，难道没有人监管或者在上报政府采购预算前，没有第三方对其预算结果进行评估吗？

　　在何红锋看来，审批前做估价的话是一个成本很高的事情，按照现在的制度设计，这个评估是由采购人自己完成的。

　　上述不愿具名的知情人士表示，正常情况下，如果购买一批电脑，应该由专业人士来给指导，帮你编预算，对你所编预算进行审核，但实际中，在这个过程中，并没有第三方来影响或者制衡。预算报上去进行审批时，也不是专业人士审批。并且国家规定预算花不完，要收回去，这是导致各地豪华采购、天价采购的一个重要因素。

　　“由于政府采购预算本来就编得高，实际采购中又不用花那么多钱，但是又必须把预算花出去，(如果花不完，必须交回财政部门，还会影响下一年的预算)，从而容易出现采购人和供应商之间合谋，通过从供应商拿回扣等方式，将预算花完。”该知情人士进一步解释说。

　　北京市政府采购中心常年法律顾问张雷锋对此表示赞同，他告诉法治周末记者：“有的单位为了花掉预算，就购买配置更高、价钱更贵的设备，买回来后90%的功能用不着，维修费还特别高；有的单位为了花掉预算，采购几千万元用不着的天价仪器设备，买回来后因为用不着放几年设备都报废了，包装却从来都没有打开过，浪费触目惊心。”

　　“政府采购预算很重要。不管买什么，都需要先报预算。但是在执行的过程中，年初预算很粗，只是报买什么东西，多少钱，没有标准的情况下，各单位都希望高编预算。”内蒙古自治区政府采购中心主任刘恒斌说。

　　为内定企业量身定做招标文件

　　发布招标文件，是政府采购工作的重要一环，其决定了哪些供应商可以参加招标。但法治周末记者在采访中了解到，实践中往往会出现采购人与其委托的招标公司合谋的情况，主要方式是在招标文件中设置有利于某一个供应商中标的倾向性条款。

　　据张健介绍，为了排除竞争对手让内定企业中标，在标书中设置特殊条件甚至量身打造标书是惯常做法。

　　一位曾参与过政府采购的供应商对媒体称：“一些地方政府采购竞标，比的不是价格、不是质量，而是关系。”

　　刘恒斌告诉法治周末记者：“在具体招标的过程中，采购单位比较强势，比如采购单位想让张三中标，李四来了，采购单位或者招标公司就会明确告诉李四‘不要参与竞标，已经内定’。如果李四一定要参与，即使中标，到时也会在支付、验收等环节被百般刁难。现在企业也都清楚，不和采购单位搞好关系也拿不到标。这是一个比较严重的问题。”

　　何红锋表示，从理论上来讲，采购人或者招标公司在编制招标文件时，文件应具有通用性，不应该具有排他性。

　　“但是现实中经常出现量身定做的情况，采购人在看中某个品牌之后，招标公司就会按其技术规则、技术标准来编制招标文件，这样其他供应商就很难中标了。”何红锋说。

　　“由于涉及到技术问题，一般来说，对某个供应商或者其专业技术不是很了解的话，一般人很难从招标文件中发现隐形的对其他供应商构成歧视的条款。”何红锋说。

　　北京市辽海律师事务所主任谷辽海常年关注政府采购，他说：“表面看，招标公司往往是打着客观公正、依法招标采购的旗号；但实际生活中，他们无法保证公平，难以为所有参与竞争的供应商提供平等的竞争机会。”

　　“在竞争对手如林的其他社会中介面前，招标公司如果希望源源不断地获取招标代理业务，必须与采购人处好关系，听从采购人的指挥；同样，为了可靠的利益共同体，采购人也必须借助招标公司来完成招标文件的设计。总的来看，采购人委托招标公司代理的采购项目，其招标文件或多或少都存在一些问题。”谷辽海说。

　　评标专家缺乏独立性

　　在公开招标的政府采购方式中，专家评审环节必不可少。

　　依据政府采购法，所谓的专家评审是指在采购过程中，采购人或代理机构会从专家库里临时抽取专家负责评标，评审委员会进行打分和排序，采购人也按照这个顺序进行确认，即中标供应商必须由评标或评审专家打分推荐，而负责招标的采购人或招标公司不能自行确定。

　　在何红锋看来，评标专家是我国政府采购制度设计中的另外一个重要问题。表面看，谁会中标或不中标，决定权似乎掌握在评标专家手中，但是事实上可能会出现采购人想要哪家供应商就会选定哪家供应商的情况。

　　“之所以会出现采购人想让谁中标，谁就会中标的现象，主要原因包括两个方面，一是，编制的招标文件具有倾向性，导致看中的那个企业更符合招标文件的要求，得分更高；二是，目前一个最大的问题，就是有些评标专家缺乏独立性，希望有一个人告诉他们选哪个。”何红锋进一步解释说。

　　张雷锋告诉法治周末记者：“现实中的采购项目往往一立项就有供应商跟踪，采购人在招标前就内定了中标供应商。为了招到拟定的供应商，采购人往往安排采购人代表在评标现场对专家进行暗示或者明示选择哪家。比较会来事的评标专家甚至在采购人代表没有表达之前就主动征询其倾向性意见，并按照其意见倾向性打分。”

　　谷辽海表示，评审专家的费用和报酬，通常都是由招标公司支付的。因此他们几乎不可能背离招标公司的真实意图，通常都会如其所愿进行推荐。

　　广西壮族自治区招标投标管理局副局长梁戈敏认为，表面上看起来都是电脑系统来抽取而产生的专家，但电脑只是一个工具，需要人为操作来完成，一般来说，谁负责招标，就由谁来操纵评委，这是可以做到的。

　　“如果评标专家评出的结果和采购人预想的结果不一致，按法律规定，必须按照评标专家评出的结果来选定供应商。但是现实中，采购人实在不满意的话，可以取消采购，等着下一年再次采购。不过这种情况比较少见。”何红锋表示。

　　那么，如果严格监督，采购人没有从中进行干预，评标专家是否就能作出公正的评判结果呢？

　　张健向法治周末记者分析说：“比如采购某种设备，有5家企业来竞标，并且标书很厚(至少100页)，时间又有限，一般最长只有半天时间。5本标书，半天时间现场看完，并且还要针对各项指标打出合理的分数，这是很荒唐的事情。”

　　赵勇也表示，评标时间的业余性，造成专家把应当认真阅读的招投标文件当作字典翻一番，匆匆打分完事。尽管《招标投标法实施条例》规定“三分之一专家认为需要延长评标时间时，招标人应当延长”，但这一规定在实践中难以落实。

　　“实践中，还存在一个非常严重的问题，就是供应商在履行合同时不诚信，比如次品桌椅事件，并且在现有体制下，供应商上次招标履行合同的效果不会影响下一次的投标机会，这就需要加强供应商的诚信建设。”赵勇说。