草原承包经营制度是我国农业基本经营制度的重要组成，是党在牧区政策的基石，是建设现代草原畜牧业的制度基础。改革开放以来，随着农村耕地承包的开展，牧区逐步开始推行草原承包。经过30多年的实践和探索，特别是进入新世纪以来，随着相关法律法规出台，退牧还草等重大生态建设工程启动，草原补奖政策全面实施，草原承包经营制度得到进一步落实，全国85%左右的可利用草原都已实行承包经营。

　　一、草原承包现状和特点

　　据统计，截至2013年底，全国已落实草原承包42亿多亩，其中家庭承包33亿多亩，联户承包8亿多亩，其它方式承包近1亿亩，占草原承包面积的比例分别为78.6%、19%和2.4%。草原承包有以下几个特点：

　　（一）项目建设是推动草原承包的重要力量。上个世纪八十年代初，内蒙古、青海等牧区在实行牲畜作价归户的基础上，开展了草原承包探索。1987年全国牧区工作会议后，各地陆续出台了推进草原承包的政策措施。进入新世纪，随着草原重大生态建设工程启动，对草原承包的要求更加明确。2000年启动实施的京津风沙源治理工程推动落实草原承包4300多万亩，2003启动实施的退牧还草工程推动落实草原承包7.7亿亩，工程建设还有力带动了非项目区草原承包工作的开展。草原补奖政策实施后，推动草原承包工作全面开展，新增加草原承包面积10多亿亩。从全国看，实施补奖政策的13个省区可利用草原基本都已承包，占比95%，其他18个省区落实草原承包1.9亿亩，仅占比28%。

　　（二）家庭承包是草原承包经营的主要形式。从各地的实践看，草原承包有家庭承包、联户承包、专业户承包、竞价承包、租赁承包等多种形式。传统大牧区多采用家庭承包的方式，占比80%左右；半农半牧区和农区多采用联户承包的方式，占比18%左右；机动草场多采用专业户承包的方式。竞价承包在东北地区较为普遍，租赁承包多在兵团、农垦和国营农牧场。

　　（三）“确权不确地”是草原承包经营存在的普遍现象。一是整村承包。一些地方以自然村作为联户承包单位，草原利用方式与承包前没有区别。内蒙古陈巴尔虎旗白音布日德嘎查将76万亩草原承包到户，但仍然由嘎查统一规划放牧区和打草区。牧民色音图草原使用权证上标明承包草原11875亩，但他并不知道他家草原的具体位置。河北省围场县哈里哈村按照人均7亩将草原承包到联户，但草原仍然是原来谁承包现在谁承包、原来谁使用现在谁使用，新承包户并不使用草原，承包面积主要用于领取草原补奖资金。二是混放混牧。从调查看，传统大牧区60%左右的夏秋草场大多是面积数字到户，具体地块和界限不清楚，仍然是混放混牧。内蒙古阿拉善左旗家庭承包草原四至界限明确、“证、账、地”相符、具有较好确权登记基础条件的牧户数仅占牧民总户数的8%，草原面积仅占28%。

　　二、存在的主要问题

　　（一）认识模糊。政策目标是建立草原可持续发展制度，基层政府将稳定作为第一要务，农牧民群众则希望补贴资金越多越好。由于考虑问题的角度不同，导致本意背离。一是目的错位。从制度设计层面，草原承包的主要目的是依法赋予广大农牧民长期稳定的草原承包经营权，增强广大农牧民保护和建设草原的责任意识。地方政府主要目的是群众接受、无人上访，不引发社会矛盾。农牧民主要目的是拿到补奖资金。二是要求错位。从制度设计层面，要求权属明确、管理规范、承包到户，做到草原承包地块、面积、合同、证书“四到户”，解决承包地块面积不准、四至不清的问题。地方政府要求“资金到户、不出乱子”，认为真正“四到户”成本太高，也没有必要，推动草原承包的动力更多来自政策层面要求、补奖资金发放，有点为承包而承包的感觉。牧区牧民把草原作为主要的生产资料，希望“四到户”，但对于位置偏远、水源牧道不宜划分的夏秋草场，仍然认为集体利用的放牧经营方式较好。半农半牧区等人均草原面积较少的地区，草原的生产功能弱化，农牧民承包草原主要用于保障补奖资金顺利发放。三是管理错位。从制度设计层面，推行禁牧和草畜平衡制度，加大草原管护力度，恢复草原的生态功能。地方政府希望中央加大项目建设投入，解决牧民转产转业问题，虽然在草原管护上投入大量人力物力，但由于草原面积巨大，监管效果并不理想。牧民希望从承包草原中得到最大收益，在没有其他更好产业的情况下，转产减畜困难重重。

　　（二）权属不清。一是所有权有争议。依据宪法规定草原属于国家所有，由法律规定属于集体的除外，目前尚没有任何一部法律界定过草原的集体所有属性。但在调研中发现，有的省（区）自行规定草原属于集体所有，有的省（区)部分县的草原属于集体所有，一些地方基层干部和农牧民群众也都认为草原属于集体所有。二是经营权被虚置。牧户承包草原四至不清、界限不明，“有草无地”，经营权被虚置。在联户承包和夏秋草场承包当中，如果牧民本身不利用草原，则经营权难以体现，更谈不上有偿流转。三是收益权完全归牧户。基层干部和牧民认为，草原承包后，草原处置占用收益应由承包牧户享有，集体和国家利益被“虚化”、“空化”，实际情况亦是如此。

　　（三）属性不准。一是“草转非”严重。从全国的情况看，国土二调草原总面积比全国草原普查面积减少15亿亩。一些县（旗）国土二调草原总面积比草原普查面积减少80%，其中可利用草原面积减少99%。二是“一地两证”普遍。受补贴、补偿、项目等利益驱使，不少地方草地、林地重叠，既发草原证，又发林权证的现象比较普遍。有的地方三分之一的草原存在“一地两证”现象，更有甚者草原承包面积与林地承包面积重叠比例高达92%。

　　（四）管理不到位。一是管理主体不规范。具体负责草原承包的机构不统一，草原行政部门、草原监理机构、草原技术推广机构、经管站等都参与指导草原承包工作，分工不明，责任不清。二是发包方不规范。草原发包方有村级集体经济组织、乡政府、县草原部门等，存在任意发包、非牧户承包等问题。三是承包合同不规范。草原承包合同不统一，合同内容权责不明，牧户承包情况图表、原始文字记录等承包档案资料不齐全，一些地方没有承包合同，致使合同履行与监管难以到位。四是承包经营权流转不规范。各地普遍存在不经法定程序流转草原现象，在草原流转合同签订、承包合同变更、解除和重新订立等环节疏于监督管理。宁夏盐池县皖记沟村40%的农牧户已经搬离农村，将承包草原流转给亲戚或者邻居，普遍没有签订流转合同，也没有在发包方进行备案。

　　三、推进草原承包的指导思想和主要原则

　　根据全国草原承包现状和存在问题，推进草原承包的指导思想是：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以科学发展观为指导，认真贯彻《草原法》、《农村土地承包法》和《物权法》，进一步完善草原承包制度，落实所有权，稳定承包权，放活经营权。强化草原承包管理，规范草原承包经营权流转，充分调动广大农牧民保护和建设草原的积极性，转变草原畜牧业生产方式，保障草原生态安全，实现草原资源可持续利用。

　　推进和完善草原承包应当遵循以下基本原则：

　　（一）坚持以农牧民为主体。采用什么方式承包要充分尊重农牧民意愿，由村民自主决定。承包内容、程序、方法、结果公开，确保群众的知情权、参与权、决策权和监督权。坚持先易后难、先简后繁，从比较容易、没有争议的地方入手，逐步深入地开展工作。

　　（二）坚持以家庭承包为基础。坚持将家庭承包作为草原承包的主要形式，稳定承包权，放活经营权，逐步探索草原承包权与经营权分离的新机制。联户承包的草原，可以通过均股、均利等方式落实每户权益。对确实不宜实行家庭承包的草原，依法经本集体经济组织成员同意，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式进行承包经营。

　　（三）坚持以稳定完善为重点。已落实草原家庭承包的，任何单位和个人不得随意调整和强制收回承包草原。以其它方式承包的，承包合同期满后，本集体经济组织成员依法要求实行家庭承包的，要将草原承包到户。积极探索国家（集体）所有权、牧户承包权、草原经营权在草原流转和征占用中的相互权利关系和具体实现形式。

　　（四）坚持以草原国有为基本所有制形式。维护宪法权威，依法界定草原国有属性。依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府依法确认草原使用权，核发草原使用权证。

　　四、建议

　　（一）提高思想认识。草原承包经营制度是我国牧区的基本经营制度，关系到牧区经济发展、国家生态安全和社会稳定的大局。实行草原承包经营制度不是权益之计，更不是为了发放各种补贴，而是落实法律法规、激发牧区发展活力的根本需要。各地要充分认识草原承包的重大意义，进一步提高认识，统一思想，把稳定完善草原承包工作摆上重要议事日程，建立目标责任制，精心组织，狠抓落实。要认真组织开展草原承包情况的调查研究，提出符合当地实际的草原承包政策和技术措施，规范和指导草原承包工作。要进一步调动广大农牧民参与草原承包的积极性，树立“主人翁”意识，确保草原家庭承包经营制度长期稳定并不断完善。

　　（二）摸清草原家底。当前，草原数据不清的问题十分突出。草原、国土部门“公说公有理、婆说婆有理”，数据冲突严重。草原、林业数据重复交叉、数据打架现象十分普遍。随着土地权属登记制度建立和推行，摸清草原家底、落实草原承包确权登记变得十分迫切。建议在认真总结内蒙古、西藏等草原普查经验的基础上，及早组织开展全国草原资源普查，摸清草原底数，依法确认草原土地类型及草原分布范围。同时，逐步建立草原统计制度。

　　（三）开展草原确权登记。确权登记的主要目的是强化承包农户的市场主体地位和家庭承包经营的基础地位，为巩固农村基本经营制度提供强有力的制度保障。建议抓紧组织开展草原承包确权登记颁证试点，以现有草原承包合同、权属证书为依据，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全草原承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农牧民更加充分而有保障的草原承包经营权。

　　（四）建立草原承包管理制度。建立承包合同管理制度。依法加强承包合同管理，统一技术操作规范、承包合同文本、流转合同文本，做好承包合同的签订、鉴证、纠纷调处、仲裁及档案管理工作。明确承包经营者落实草畜平衡、保护草原生态的义务和责任。建立承包经营权流转管理制度。按照“依法、自愿、有偿”的原则，实现所有权、承包权、经营权三权分置。建立健全草原流转规程和流转合同登记备案制度，规范草原承包经营权流转行为，维护流转双方合法权益，防止以草原流转为名，擅自改变草原用途。建立承包统计制度。加强草原监理体系建设，培育和壮大草原监理队伍，及时掌握草原承包动态变化情况，为决策提供依据。