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我国电信服务须进一步扩大开放

  • 发布时间:2014-12-23 21:29:34  来源:国际商报  作者:商务部研究院副研究员 聂平香  责任编辑:罗伯特

  加入WTO时,我国依据承诺开始有步骤、有时序地推进电信服务业的对外开放。主要在四大领域对外资放开了限制,包括增值电信服务(WTO分类中的h到n)、基础电信中的寻呼服务、移动语音和数据服务以及国内和国际的基础电信服务。除了CEPA和ECFA之外,我国随后签署的FTA中,并没有进一步扩大电信服务业开放,依旧保持了对WTO的开放承诺。

  近年来,我国电信服务业对外开放步伐开始加大。2013年5月工信部出台《移动通信转售业务试点方案》,鼓励民营资本进入基本电信领域。同年,上海自贸试验区成立后,进一步对外资开放增值电信业务,在我国界定的8项增值电信业务中有7项进行了开放试点。2014年1月6月,工信部和上海市人民政府发布《关于中国(上海)自由贸易试验区进一步对外开放增值电信业务的意见》,明确:一是对WTO承诺开放,但外资股比不超过50%的信息服务业务(含应用商店)、存储转发类业务两项业务外资股比不受限制;在线数据处理与交易处理业务(经营类电子商务)外资股比放宽到55%。二是新增试点开放四项业务:呼叫中心业务、国内多方通信服务业务、因特网接入服务业务(为上网用户提供因特网接入服务)、国内因特网虚拟专用网业务。其中,前三项外资股比不受限制,国内因特网虚拟专用网业务外资股比不超过50%。

  我国电信服务业的对外开放较好地引进了外部竞争,极大地促进了电信产业尤其是增值领域的市场化改革和创新,提升了行业的整体水平。

  渐进式开放

  从我国加入WTO电信服务业的开放承诺看,开放的领域是逐渐递进的,增值电信领域放开后逐渐开放基础电信。刚加入WTO时仅开放GNS/W/120电信服务项下(h)到(n)类的电信增值服务和基础电信中的无线寻呼服务;加入后一年逐渐开放移动语音和数据服务;加入WTO后3年,才允许外资进入众多国内和国际的基础电信业务,包括语音服务、分组交换数据传输服务、电路交换数据传输服务、传真服务、国内私有线路租赁服务和国际闭合用户群的语音和数据服务等。同时,开放的区域也是渐进式的,由少数城市先行开放逐渐向二三线城市过渡,最后推及到全国。首先在北京、上海、广州允许外资进入;其次允许外资进入成都、重庆、大连、福州、杭州、南京、宁波、青岛、沈阳、深圳、厦门、西安、太原、武汉14个城市;最后才在全国范围内放开。此外,对外资股比的限制也是逐渐放开的,如增值电信领域和寻呼领域最初外资股比不超过30%,逐渐放宽到不超过49%,最后是不超过50%;移动语音和数据服务以及国内和国际基础电信服务中,外资股权占比从不超过25%升为不超过35%,最后放宽为不超过49%。

  开放总体水平不高

  与其他服务业相比,电信对外开放处于较低水平。基于Hoekman频度法对我国WTO服务业的开放承诺进行度量的结果显示,我国电信服务市场准入的开放度仅为0.44,低于9大行业的平均开放度0.55,仅高于金融和教育行业的开放度。从2014年OCED发布服务贸易限制指数结果中可以看到,我国电信服务的贸易限制指数为0.53,高于我国18个行业的平均限制指数0.45,仅次于速递、广播和航空运输的限制程度,处于倒数第四位。

  从国际比较看,我国电信服务开放水平较低。从OECD发布的服务贸易限制指数结果可以看出,在34个国家,我国电信服务贸易限制指数为0.53,仅低于印度尼西亚,高于0.22的平均水平。与美国、欧盟等发达国家相比,我国电信服务对外开放水平明显偏低,甚至在发展中国家中,对外开放程度也较低。主要原因在于我国对外资进入电信服务领域的限制及竞争障碍较多。(如图)

  对外资市场准入限制多

  电信服务作为一个基础性的战略性产业,其产业的自然垄断性和开放涉及到国家信息和网络安全,因此,主权国家对电信服务的开放都是慎重的,我国也不例外,在对外开放中保持了较多限制。在协议开放中,现有开放的四块业务中,明确规定电信增值服务和寻呼服务有外资50%的上限;移动语音和数据服务以及国内和国际基础电信服务外资股比49%的上限。上海自贸区中尽管进一步开放了电信服务,但由于这种进一步开放是在基本处于充分竞争的增值业务领域,而且对外资不管是注册地和服务设施,还是股权方面依旧保留和较多限制。此外,外资企业面临的监管壁垒(如将产品安全凭证与知识产权来源地挂钩等)、有别于国际惯例的网络安全政策等,也构成了外资企业进入通信领域的事实壁垒,导致外资即使以组建合资企业的方式也无法进入大部分的服务市场。据统计,目前电信服务领域的外资进入非常有限。如在增值电信领域,仅有34家合资公司获得了电信服务许可,而行业内发放的电信增值业务牌照近3万个,外资企业数占比不到2%,并且外资企业业务员都集中在跨区域电信增值服务的分市场。虽然合资公司可以进入基础电信领域,但由于基础电信业务投资成本高、风险大,且股权有49%的上限,外国投资者无法获得经营管理权,最终导致合资企业进入基础电信领域非常困难。外资进入基础电信领域主要是通过三大巨头:中国电信、中国移动和中国联通的战略投资者引进,到2013年7月,三家企业外资股权占比分别达19.53%、25.92%和23.72%。但可以看出,在基础电信领域,政府依旧占据主导地位,中国电信、中国移动和中国联通的国家股权份额分别达到70.89%、74.08%和63.3%。

  行业需要进一步扩大开放

  提升国际竞争力需要进一步扩大电信服务业对外开放。我国没有单独统计电信服务贸易数据,而使用的是通信服务贸易数据。总的来说,在法律法规和政府监管相对完善的条件下,电信服务对外开放有利于产业国际竞争力的提升。以发达国家的经验看,美国和欧盟国家在电信服务领域开放水平远高于日本,相应地,这些国家电信服务的国际竞争力也明显高于日本。纵向看,入世后,尽管我国电信行业快速发展,出口规模不断扩大,但由于电信服务对外开放管制过多,国际竞争力并没有得到明显提升;横向看,2013年,我国电信服务业竞争力不但远低于美国、英国等发达国家,甚至低于印度、巴西等发展中国家。在国家对电信服务的绝对垄断中,我国电信行业的发展与世界强国的差距越来越大。因此,我国需要在不断完善法律法规和政府监管的基础上,平衡协调好开放和监管的关系,进一步加快电信行业的市场化改革和对外开放,不断引进良性竞争,促进行业健康发展。

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