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以法治方式深化国企改革

  • 发布时间:2014-12-17 00:32:16  来源:经济参考报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  郭军(全国总工会书记处书记)

  □记者 金国中 金辉 北京报道

  运用法治思维与法治方式深化国有企业改革,推动国有企业治理体系与治理能力的现代化,是法治中国建设的重要组成部分,也是依法治国方略在国有企业领域的落实与延伸。日前,中国人民大学商法研究所在京举办的“2014年中国资本市场法治论坛”上,与会专家围绕着“依法治国背景下的国有企业改革及国有资产保护”论题进行了深入讨论。

  国企的社会责任到底是什么

  我一直在参加ISO26000的制定工作,第一是资本和劳动关系的定性定位解决好,第二个是市场与法治解决好,第三就是我们的发展和社会责任的问题。

  国企喜欢谈社会责任,但是社会责任就是捐助吗?如果我们真的研究社会责任的问题,社会责任首先是善待劳工。SA8000进入中国查什么?就查员工关系,我们的国企依然没有把这个问题解决。还有,环境的保护、商业贿赂等这些问题都没有解决。国企能不能捐?怎么捐也有问题,国企的利润和价值是谁的?是全体公民的,因此捐赠不等于社会责任,在力所能及的时候做一点事情,当然可以值得肯定,但这不是主要的。

  国企经常讲的我们严格遵守了劳动法、我们最具有社会责任,抱歉,这是最基本的法律责任,我们不要把法律责任和社会责任混同。讲企业只要努力挣钱了就是社会责任,很荒唐,因为这是企业的本能。你从经济学角度也许对,因为你拿来这么多资源、这么多劳动,创造不出价值来,创造不出有价值的产品来,这是不负责任。这是企业本职。

  国企应该作为承担社会责任的领头雁,这次四中全会特别强调了社会责任的立法。国有企业确实要努力,社会责任简单地说是在法律要求你做的基础上你自觉自律做得更好。所以我觉得我们的国有企业应该说还是在发展的这样一个征程中,希望我们的国企能够更好地承担社会责任、遵守法律规定、遵循市场规则。

  刘贵祥(最高人民法院审委会委员)

  应该对国有资产流失提起公益诉讼

  在国企改革中要坚守法治思维和法治方式,也就是说我们在推出一个改革方案的时候,不管什么样的改革方案,企业并购也好、企业重组也好,我想除了经济学论证之外,毫无疑问地要进行法律方面的论证。也就是说要把各方相关利益,包括债权人、股东各方面的利益要充分地平衡了,以后发生纠纷有个着落,不要出现我们最后定夺的时候,总有一方利益没办法兼顾到的情形,那么遗留问题就会出来。上一次国企改革中出现很多纠纷,到现在还有遗留问题,到现在我们还在申诉、申请再审的案件还大量存在。

  关于国有资产出现重大流失的时候,能不能提起公益诉讼的问题。我们知道民诉法55条第一次在我们国家的立法中提出了公益诉讼的概念,这是一个新生的概念。全民所有制,即便是国家的也是一个公共利益问题,我想把它纳入到公益诉讼的范畴是没问题的。

  谁有资格提起公益诉讼?对提起诉讼的主体有很大争议,我们这次环境污染公益诉讼基本上解决了这个问题,同时四中全会的决定大家也会注意到,又提出了一个可以提起公益诉讼的主体问题。

  我想国有资产流失提起公益诉讼,首先有资格提起的应该是检察机关。当然,也不能排除其他主体,比如说国资委行不行?国有企业它的代表人能不能提起?我觉得都是可以考虑的问题。我们老是提出很多很多问题,国有资产流失,有的人提出了种种担忧,我们有没有一个正当的法律路径来解决这个问题呢?我想这是应该考虑的时候,到了需要考虑的时候了。

  杨合庆(全国人大法工委经济法室副主任)

  政府要在国企设立监督机构

  说到国有企业的治理,我们经常讲股东会之下的董事会、监事会的平行架构。在2004年修改公司法的过程中,我们对世界上各国的公司立法进行了一些梳理和研究,我们就发现世界上大多数国家,特别是发达国家的公司治理结构并不是这样的,只有日本、韩国和我们国家的台湾和大陆是这种架构。

  我们后来在跟日本的公司法专家进行交流的时候,他们认为日本的公司法是学德国的,我们再看德国的公司治理结构是什么样的呢?是股东会选任监事会成员组成监事会,由监事会提名董事会成员,这个跟日本的和我们现在的公司治理结构是不一样的。美国的公司治理结构是单层制的,对于大公司来讲董事会通常又被称为监督董事会,通过设独立董事和专门委员会对公司业务进行监督,CEO负责公司的经营。体现在欧盟公司法指令中间规定了两种不同的公司治理结构。

  我们的国有企业治理总体问题是监督失效,不管是腐败问题、工资问题、效率问题。我们国有企业的监督机制不可谓不多,我们有党委的监督,中央巡视组监督,内部有董事会、独立董事、监事会的监督,还有职工、工会等等,外部还有审计监督,这个非常叠床架屋的机制并没有起到监督的作用。

  所以借鉴国外的经验,我们在企业治理法当中,都提到了淡马锡公司的董事会,它是一个监督董事会,财政部常务副部长是董事长,他是政府官员在董事会居职,拿的是公务员的工资,他们很重要的任务是选聘一个CEO经营公司。

  三中全会的决定提出了要求,要建立职业经理人的制度,所以我个人的意见就觉得在经过进一步国有企业改革的向前推进,真正地把政企分开。政府一定要指任一个监督的机构,而不只是任一个经营的机构负责国有企业。而这个监督机构一定要企业化、市场化,建立真正的职业经理人的制度,真正做到从现在还是来管具体的资产到管资本,包括政府的角色实行转变。我们提出了很多年,打破国有企业的行政级别、官员的级别的问题,但是现在为什么解决不了呢?就是因为官员还是负责参与公司的经营,不能够低于部长、司长的地位,不然没有权威。如果政府指认一个监督机构这个问题就不存在。

  周友苏(四川省社科院研究员)

  通过混合所有制完善现代企业制度

  混合所有制作为本轮国企改革的重要内容,并非是今天的创造。为什么要重提国企混合所有制改革?我们认为有两个因素至关重要,其一,目前部分领域和行业,国有股东持股的比例过高,尤其是在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发等领域。第二,历次国企改革虽然取得了一点的成果,实践中仍然存在一些深层次的问题,本轮改革的关键在于彻底根治国企病,改革本身只是手段,而不是目的,其主要目标通过混合所有制的形式来完善现代企业制度,提高企业的竞争能力,让市场在资源配置中发挥决定性的作用。

  我国推进国有企业混合所有制改革,其基本的组织形式应当采取公司制,这个是大家的共识,但是具体采用何种公司的形式,需要进一步地讨论。第一,对于需要给国有控股,绝对控股和相对控股的行业来说,可以采取有限责任公司,或者股份有限公司的形式,但应当根据不同的情况来确定国有资本不同的控股比例。第二,对于不需要国有资本控股的行业应当更多地采用股份有限公司的形式,并且让公众公司成为国企改革的基本形式。第三,对于需要国有独资的企业,尽管它不属于我们要讨论的混合所有制的范围,但是应当借本轮改革的时机,将其纳入公法人基础上进行讨论,将现行公司法关于国有独资公司的有关规定整合进去,使公司法当中的一人公司完全按照营利性的私法人做出公司治理的制度安排。

  股权多样化是建立现代公司治理结构的基础性的条件,随着本轮改革的推进,股权多样化的格局将基本形成,但这并不意味着公司治理结构的自然形成,还需要相应的制度跟进。

  我们认为在制度完善中应当对我国现行的公司法以股东会议中心为特点进行检讨,这一特点的主要缺陷在于不能充分体现不同类型的公司在治理结构上的差异。公司法在进一步修改时应当做出相应的调整,对于股权结构分散的公众公司,尤其是上市公司在权力配置向董事会倾斜,符合这类公司已经实际演变为资本少数的特点。对于股权相对集中的封闭型公司还需要区别不同的股权结构,进一步研究其公司治理结构的特点来做出相应的制度安排。

  刘俊海(中国人民大学法学院教授)

  国企改革事关中国经济发展

  围绕国企改革有以下关键问题要解决。

  首先要认清,完善公司治理,推进国企治理体系和治理能力现代化具有迫切性,因为公司治理乃公司命运所系,有助于提升国家股东的投资价值,增强国企的核心竞争力和民族经济的竞争力,有助于推进中国经济参与并引领全球化。公司治理不仅仅是理念,而是制度,更是实践。

  要厘清国企核心价值观,诚信、问责、社会责任等,要在国企治理问题上坚决反对白马黑马论。

  国企改革的关键难点是夯实全民股东地位,这个有宪法依据,也有法律依据,明确全民股东的法律地位。

  借鉴上市公司的信息披露,同时大胆借鉴国际经验,建议所有的国有企业,包括国有独资企业、国有独资公司、国有控股的公司,以及其他未上市的国企都应当承担起法定的信息披露义务,同时按照年报、中报、月报、季报披露国有企业的财务状况和经营状况,赋予全民知情权,实现国企的社会协同共治。

  建议创新国企利润分配制度,积极探索面向全民的积极分红政策,充分体现社会主义优越性。

  按照四中全会尽快废止全民所有制企业法,包括国有企业集团,纳入到公司法的调整轨道上来。

  建议修改政府采购法,更名为公共采购法,拓宽调整范围,把国有企业的采购也纳入到公开、公平、公正的招标程序里面来。

  推行扁平化的国企投资政策,扭转七代、八代同堂的现象。

  在混合所有制过程中弘扬法治精神、契约精神,法律地位、社会地位都平衡,国企民企享有平等的发展,国进民退还是民进国退都是错误的。倡导互利合作,民企与国企之间通过多种形式和多种渠道开展大联合,构建多方共赢,各得其所,诚实信用的利益共同体。

  最后一个建议是平等保护,红塔集团的股权转让纠纷案,加多宝的案件,两个都是民企败诉了,我认为不管是国企还是民企都应当在法官面前一视同仁,既反对国企以共和国长子自居,也反对民企打悲情牌。

  崔勤之(中国社科院法学所研究员)

  国有资产的法律制度有待完善

  我们要想把国有企业改革搞好,要想把国有资产保护好,只有依法进行才可以。我们就要对我们现行的法律的一些规定,进行一些反思。

  我觉得首先从国有企业改革这方面的法律规定来讲,很关键的一个问题就是国有企业资产监督管理部门决策定位的问题,也就是说国资委到底在国企改革的过程中它的角色是什么?从目前我们国家现行的法律法规和政策来看,从国家层面来看,国资委是国务院设立的特设的机构,国资委是国家机关吗?国资委是企业单位吗?国资委还是什么?

  从公司的层面来看,我们的法律规定它是履行出资者职责的角色,如果是这样的话,那么我就认为国资委在公司里面它就是股东。还有我们的法律还规定,国资委要在国有独资公司里面委派监事,他们还有监督的职能。这种情况下,我就不明白了,国资委它的角色到底是什么?它是运作公司资产呢?还是监督管理资产呢?还是自己又运作自己又监督呢?我觉得这个问题对于我们搞好国有企业改革是非常关键的一个问题。

  关于国有资产保护的问题,大家通常老是说国有资产保值增值,话是好说的,但是真正要做到是非常不容易的一件事情。所以我觉得在这个问题上就会提到国有资产损失了怎么来计算?国有资产损失了谁来承担责任的问题。

  按照我们现行的法规来讲,既然国有资产投入到公司里去了,当然属于公司的资产,国有资产在公司里面怎么体现它的保值和增值呢?如果在公司里面的国有资产损失了怎么来计算?这就又涉及到责任是由谁来承担,既然国资委是履行出资者责任的,难道要让委派的股东来承担吗?

  按照我们的企业国有资产法的规定,第71条和70条分别由委派的股东承担责任的,是由董事会高级管理人员承担责任的,这样合适吗?这些个人,国有资产损失了不是小意思,那么多的钱他们拿得出来吗?

  这种情况下我这两个问题一直想不明白,一直没法我自己来解释。

  扈纪华(全国人大法工委民法室原副主任)

  国有资产保护不是特别保护

  物权法对国有资产做了规定,物权法是一部关于物权的基本法律制度,国有资产是它的非常重要的一块内容,在所有权一章对国有资产做了详细的规定。

  物权法对范围、法律保护和责任主体做了明确的规定是基于什么?基于我们在立法的过程中发现国有资产的流失非常严重,我们当时调查国有资产的管理机构不仅有国资委、财政部、国土资源部,它是按照一条一块的管理方式,对所属的国有资产进行管理,而流失最为严重的就是国有企业,在国有企业的改制过程中大量地流失。

  实际上企业国有资产流失的过程中,可以清楚地看到流失和腐败肯定是结合在一起,而且流失、腐败和制度又紧密相连,制度的管理如果有问题,那么就很容易造成腐败,就很容易造成国有资产的流失。

  国有企业的改革是非常重要的,因为国企在我们国家仍然是国家经济发展的基础和保障,这一点无论你怎么说它还是这样一个客观事实。国企改革就要有明确的方向、科学的设计、严格的管理、合理的措施、法制的环境,要依法改革。

  如何依法改革保证国有资产的保护呢,我觉得刚才很多人都说了,国有资产在市场经济的发展中平等保护是一个我们一定要秉持的原则。一旦要打官司了,有人就说我是国有资产,需要特别保护。你在市场交易中你怎么就没有考虑到你是国有资产要特别保护它呢?你们要注意到国有保护的注意义务,出现了国有资产发生纠纷、流失的时候,你又和你的相对方提出了你是国有资产需要特别保护,这是不可以的,因为物权法明确规定了市场主体的平等保护。

  所以这个观念一定要厘清,这是国企改革中一定要强调的,国企改革的主体应当怎么样意识到自己的市场经济地位和怎么进行交易,怎么保护自己,这是一个要强调的。

  时建中(中国政法大学教授)

  放松市场和产权管制推动国企改革

  虽然国企改革难度非常大,我们对它未来的预期也会非常高。我想说的是,如果没有竞争的压力,国企改革深化改革就毫无动力可言。基于这样一个基本的判断,我的基本观点要放松管制,引入竞争,推动国企深化改革。

  这个放松管制主要包括两个方面,第一个方面是市场进入的管制,第二个是产权市场的管制,这样能够引入竞争机制,营造一种推动国企深化改革的竞争压力环境。

  关于国企改革的重点,在十八届三中全会决定当中已经非常明确地提出来六个重点,规范经营决策,资产保值增值,公平参与竞争,提高企业效率,强化企业活力,承担社会责任为重点。但是这些重点怎么去实现呢?

  要找到它具体的实现路径。其实我们再去看三中全会的决定里边也提出了具体的实现路径和改革措施,比如说提出要积极地发展混合所有制经济。下边的问题由此产生了,如果市场不开放,非公经济进入不了,根本没有混合的可能。所以如果想发展混合所有制经济,必须要去改革市场的监管体制,而改革市场的监管体制意味着传统国企领域必须要做一定的让步,否则非公经济没办法进入。

  如果说产权不开放,到了一个具体的企业里边,混合股权比例可以达到什么样的程度?如果非公经济的持股比例仍然是很低,低到他甚至连消极控制都做不到的程度,就缺少了参与改革的这样一种积极性,就没有动力了。而且不仅仅是没有动力的问题,当持股比例低到一定程度的时候交易安全是有担忧的,当安全没有的时候问题会更大,而持股比例会影响到公司治理结构的问题。如果说我非公经济被混合了,而我在公司治理的过程当中没任何的话语权,他还会有参与的动力和积极性吗?

  我们回顾一下,在2005年和2010年的时候国务院出台过两个非公经济的重要文件,一方面支持鼓励非公经济的发展,另一方面形成对国有企业改革的动力或者压力。但是我们发现它只是纸上的,没有转化为行动中的,两个文件仍然是很好的文件,为什么实现不了?这是我们需要思考的问题。

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