我国早已确立了以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济的基本经济制度，但迄今为止，我国并没有建立起一套反映国有资产负债总量和结构变化的资产负债表报告和审查制度，各级人民代表大会每年也只是对年度财政收支预算及其执行情况听取报告、进行审查。这使得作为经济主体的、主要由政府支配的公有制经济的运行，特别是国有资产负债的总量和结构变化难以得到人民代表大会的有效监督，难以保证公有制经济的有效运行和国有资产负债的有效管理，难以有效规范和推动政府职能转变，容易为公有制经济乃至整个国家经济带来严重问题。

　　建立和完善国有资产负债表报告和审查制度是落实基本经济制度的重要保障

　　在财产所有权和经营权分离（代理人制度）的情况下，为加强对财产以及相应的权利、责任的管理和监督，有效处理相关各方的利益关系，所有经济主体的资产负债乃至收支损益、现金流量等情况，都需要按照公认的会计核算和报告原则进行反映和向有关方面报告，接受审查和监督。

　　在我国基本经济制度从改革开放前的“高度公有、高度计划、平均分配”的体制，转向以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济体制，并且公有制（主要是国有）经济基本上都是由各级政府牵头负责经营管理，而不是由国家公民直接经营管理，同样存在所有权与经营权分离（代理人制度）的情况下，同样应该建立国有资产负债表等核算和报告体系，并接受人民代表大会的审查和监督。缺乏国有资产负债等的核算和报告体系，整个国有资产负债的总量及其在整个国家经济总量中的比重和分布都没有数字反映，公有制经济的法律确权就可能严重缺位，政府的经济行为就可能难以有效规范，国家的法制建设和市场机制建设就难以到位，国家基本经济制度的落实就难有保障。

　　由于长期缺乏总体的国有资产负债表报告和审查体系，缺乏有效的管理和监督，国有资产负债的法律确认、核算基础非常薄弱，特别是行政事业单位，包括党的机构、军队等领域，资产负债的法律确认和核算报告与监督更加薄弱，国家的资产负债家底不清、监管不严，这也成为国有资产大量流失、严重的贪污腐败频频发生、市场经济秩序受到严重扰乱的重要原因。

　　建立国有资产负债表报告和审查制度的基本构想

　　首先，要对公有制经济的资产、负债进行普查和法律确认。公有制经济包括国家所有制和集体所有制经济，每类所有制经济又是由其资产、负债及其变动行为构成的。其中，国有资产、负债又可划分为已通过交易、以货币计价、存在可查记录的资产、负债；没有通过交易，但已有法律确认的，能够以货币计价的潜在资产、负债；存在法律保护，但没有经过交易、难于以货币计价的资产、负债；需要具备一定条件才能存在的或有资产、负债等多种形式。国有资产可能是以营利为目的的经营性资产（国有企业等经济组织占用的国有资产），也可能是不以营利为目的的非经营性资产；有可变卖（变现）的资产，也有法律上不允许变卖的资产；国有资产可能分布在若干重要的产业、行业或其他领域（如党产、军产等），分布在不同地区，由各级政府负责管理；等等。因此，需要国家主管部门首先确定国有资产负债的分类、分项标准，然后组织相关部门开展国有资产负债的普查、登记和法律确认工作。在我国，可以将非公有制以外的资产，包括党产、军产等，全部作为公有制经济成分进行归并和反映。

　　其次，要严格按照公认的会计核算和报告原则进行国有资产负债的核算和报告（这已经存在比较完善的会计核算与财务报告原则或标准，不再展开赘述）。在严格核算和认真普查的基础上，可按照各地区、各级政府、各个行业等分别编制，但最后，要按照合并报表的编制原则编制出国家级的国有资产负债表。除表内资产负债项目外，还需要对重要的表外资产负债进行反映，并要对资产、负债项目重大变动情况，以及在期限匹配、货币匹配、规模匹配等方面的情况作出必要的说明。国家审计部门要加强对国有资产负债表质量的审计。

　　再次，要明确国有资产负债表编报的主管部门。这应该由国家财政部门牵头，国家统计部门、审计部门和其他部门配合。

　　最后，要明确国有资产负债表的接收和审查主体。这应该是公有制的所有人代表、国家各级权力机关——各级人民代表大会。人大应该对国有资产负债表报告制度进行立法，明确相关要求和审查的重要内容，并带头认真履行职责。

　　建立国有资产负债表报告和审查制度，涉及面很广，也非常复杂，一些领域还非常敏感，是国家管理的一项非常重要的基础工作。考虑到我国20世纪80年代末期曾经成立过“国有资产管理局”，并对国有资产进行过归并，披露过国有资产的规模（包括经营性资产和非经营性资产），积累了一定的经验，而且会计核算和财务报告准则也比较健全，现在的技术手段也更加先进，经过努力，完全可能很快建立和完善这项制度。

　　在建立国有资产负债表报告和审查制度后，我国就不仅有关于公共财政收支预算和执行情况的“公共收支财政体系”，而且还存在关于国有资产负债反映和监督的“国有资产财政体系”，二者相互配合、融合，将形成符合我国基本经济制度的“中国特色社会主义双重财政体系”。

　　以建立国有资产负债表报告和审查制度为核心推进全面经济体制改革

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。在“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”的情况下，如果国有资产负债表报告和审查制度不落实，国有经济的管理不到位，就难以建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、公平公正的现代产权制度，就难以有效规范和控制直接负责国有资产负债管理的政府（包括党和军队等）的行为，难以有效推动政府职能转变和行政体制改革，必然影响整个国家经济的有效运行，影响中国特色社会主义优越性的发挥。

　　其中，建立和完善国有资产负债表报告和审查制度，最重要的就是规范和约束政府行为，使政府支配的资源和承担的负债阳光化、透明化。在公有制为主体的情况下，政府（官员）掌握和支配着大量的社会资源和生产要素，政府官员可以开发和利用，却不能据为己有和遗留给子孙后代，因此，政府官员受利益最大化的驱使（包括追求政绩，如促进经济发展，保证社会就业，加大基础设施建设和城市改造等，也包括在公有资源的开发利用过程中追求个人或小集团的利益等），就存在过度开发和利用公有资源的天然积极性，容易造成资源吃光花光，只顾眼前而不顾以后的发展。因此，在公有制为主体的情况下，中央政府控制资源开发可能是永恒的主题，而中央政府刺激经济发展则必须慎之又慎，稍不小心，就容易造成各级政府层层加码，过度开发和消耗资源，扩大投资和负债，短时间内形成发展“大跃进”，但很快就会带来经济大灾难。这在我国历史上是有过惨痛教训的。建立和完善国有资产负债表报告和审查制度，对国有资产负债（包括政府的显性和隐性债务）进行持续的反映和监督，并加强对未来发展趋势的分析预测，有利于规范政府行为，防止国有资产负债的大规模增减变动，保持其健康稳定可持续发展。

　　梢运担国有资产负债表报告和审查制度，涉及全面深化改革的方方面面，推动国有资产负债表报告和审查制度的建立和完善，可以起到纲举目张的作用，应该作为全面深化改革的核心和总抓手来抓。

　　“国有资产负债表”不同于“国家资产负债表”，国有资产负债表报告和审查制度也不同于“国有资本经营预算制度”

　　关于“国家资产负债表”

　　在借鉴国际上极少数国家官方统计部门编制和发布国家资产负债表经验的基础上，近年来，我国也掀起了一股研究和编制国家资产负债表的热潮，目前主要形成了中国社科院课题组、复旦大学研究小组、中国银行研究小组等组织，并推出了各自的研究成果。这也引起国家的高度重视，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》中明确提出，加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表。目前已开始在一些地方试点编制地方的资产负债表。但仔细分析目前国家资产负债表的研究成果，其在编制方法和应用方面还存在不少值得商榷的地方。

　　首先是关于“国家资产负债表”的主体。严格来讲，如果国家资产负债表的主体是中国这一“主权国家”，而非“政府”或者“国有”，那么，其国内所有的部门负债都应该与对应部门的资产相互抵消，即剩下的只能是国家净资产的总额及其摆布（主要构成项目情况）。如果国家还有对境外的资产负债，则应在国内净资产的基础上，再加上境外资产负债。

　　目前一些“国家资产负债表”编制尝试，基本上都是直接将政府部门（中央政府、地方政府）、金融部门（中央银行、商业银行）、企业部门、居民部门以及对境外的资产负债表简单汇总，即作为国家资产负债，这会造成严重的重复计算和浮夸（特别是把中央银行、商业银行的资产负债直接加进来，由于银行的存款实际上就是其他部门的资产，银行的贷款就是其他部门的负债，这样做就几乎可能倍增资产负债规模），是根本没有道理的。当然，如果这种汇总报表只是用于分析各部门的资产负债结构情况，应该还有意义，但这绝不是严格意义上的“国家资产负债表”，而只是一种统计分析报表。

　　其次，按照公认的会计核算和财务报告准则，资产负债表必须保证客观性、准确性、完整性和及时性。但按照目前一些国家资产负债表的编制尝试，由于涉及国家各个部门，数据的采集工作量非常大，特别是居民部门，普遍缺乏严格的核算数据，这使得国家资产负债表大量建立在各种假设和估计之上，其真实性、准确性令人难以置信。目前三大研究组织编制的国家资产负债表的结果就存在非常大的差异，也证明了这一点。

　　再次，我国目前所进行的“国家资产负债表”研究和编制尝试，经常不自觉地偷换“国家”与“政府”概念，很多问题最终还是落在“政府”的角度上进行观察和说明。而且更多的是基于金融的需要（可能是目前此项工作主要由从事金融研究的专家推动的原因），而非国家总体的需要，因此，不仅基本上都是将分部门资产负债规模简单相加，而且更加突出金融部门资产负债情况。在经营性和非经营性资产的划分上，更注重资产的流动性，比如，将经营性企业的固定资产、存货等也划分到非经营性资产中；在资产、负债的分类中，更加关注金融（性）资产、金融（性）负债的反映，意在反映资产、负债总额中金融（性）资产、负债的比重以及净金融（性）资产的变化，进而分析全社会资产负债的流动性；在报表分析时，也更多地注重分析所谓的货币错配、期限错配、资本结构错配等，关注债务风险，试图考察表明其间资产负债的内在关系，揭示流动性危机、债务危机、金融危机等在不同部门之间的传递途径，为政府采取适当的调整政策或措施提供依据，增强预防货币危机、金融危机，维护金融稳定的能力。但实际效果有待观察，很多结论实际上不通过如此复杂的“国家资产负债表”的编制和分析同样能够获得。如果按照这种尝试进行推广，在全国范围内编制国家和地方资产负债表，有可能造成投入很大而效果不佳，成为劳民伤财的举动。

　　实际上，集中力量尽快建立和完善国有资产负债表，再加上现有的国家统计部门和中央银行等部门的相关报表资料分析，同样可以达到“国家资产负债表”的分析效果，而投入将大大减少，质量将大大提高。突出“国有”或“政府”的报表主体，更有利于“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理和风险预警机制”。

　　关于国有资本经营预算

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》还强调“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例”。这里的国有资本经营预算，与国有资产负债表既有密切关系，又不完全相同。国有资产负债表反映的是全部国有资产负债的总量和结构情况，而国有资本经营预算只是国家投资到营利性企业的收益和分配的预算，后者是不能替代前者的。

　　总之，建立和完善国有资产负债表报告和审查制度，是坚持和完善我国基本经济制度的客观需要，对全面深化改革具有十分重要的意义，需要集中力量加快推进。■

　　王永利 作者单位：中国银行总行