顶层设计紧锣密鼓

　　农村集体产权改革系列意见将出

　　核心是赋予农民占有收益抵押担保等六项权能

　　我国农村集体资产产权改革试点工作即将全面展开。《经济参考报》记者1日从国务院发展研究中心主办的农村集体产权制度改革研究座谈会上获悉，针对集体产权制度改革的顶层设计正在紧锣密鼓地进行，中央农村工作领导小组办公室、农业部等相关部门将推出一系列指导文件，除了即将发布的有关积极发展赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案以外，正在研究制定针对农村土地征收、宅基地制度改革和发展农村产权流转交易市场等多个指导意见。

　　据与会代表介绍，本次农村集体资产产权改革的核心任务是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能。改革试点将兼顾东中西不同区域，选择若干有条件的县（市）为单位开展，试点工作在2017年底完成。

　　目 标 赋予农民更多财产权利

　　据中央农村工作领导小组办公室副主任、中央财经领导小组办公室副主任韩俊透露，党的十八届三中全会提出的300多项改革任务中，有超过50项和农业农村有关，而这其中的重头戏就是包括土地制度在内的集体产权制度的改革，可以说是前无古人的创新。目前，针对集体产权制度改革的顶层设计正在紧锣密鼓地进行，除了中共中央办公厅、国务院办公厅刚刚印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》以外，即将发布有关积极发展赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案。另外，多部门还在研究并将出台关于农村土地征收、农地集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度等“三块地”的改革指导意见，目前思路已经基本成型；中农办负责起草的关于引导农村产权流转交易市场健康发展的指导意见，已经提交有关方面讨论；农业部牵头的关于稳步推进农村集体产权制度改革的指导意见，已经形成基本框架，方案正在进一步完善中。

　　针对本轮改革，农业部副部长陈晓华表示，试点的目标原则为：要通过改革赋予农民更多财产权利，明晰产权、完善权能，积极探索集体所有制的有效实现形式，不断壮大集体经济实力，不断增加农民的财产性收入；在坚持家庭承包责任制的基础上，在保护农民合法权益、尊重农民意愿的前提下，发展多种形式的股份合作，探索建立有中国特色社会主义的农村集体产权制度。

　　陈晓华说，改革试点的重要目的是积极发展农民股份合作，要求是“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”，核心任务是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能。但是，要根据不同权能分类实施：要积极开展赋予农民对集体资产股份占有权、收益权试点，建立健全农村集体资产股权台账管理制度和收益分配制度。有条件地开展赋予农民对集体资产股份有偿退出权、继承权试点，尊重集体成员意愿，明确条件、程序。慎重开展赋予农民对集体资产股份抵押权、担保权试点，试点要在制定相关管理办法的基础上开展。

　　“最重要的就是要解决钱赚了后，怎么用、怎么分的问题。”中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，在基层干部和农民看来，改革的目的有三个，一是搞懂自己集体到底有多少“家当”，二是希望在经营这些资产的决策过程中能够公平公开、管理民主，三是经营成果能够公平分配。

　　缘 起 产权不清侵蚀集体经济

　　第二次全国土地调查主要成果及其他相关数据显示，中国的农村经济正在不断发展壮大，全国农村集体土地的总面积为66.9亿亩，包括55.3亿亩农用地和3.1亿亩建设用地，非资源性资产达到2.4万亿元，76%集中在东部地区，这些资产和资源是集体经济存在的根基。然而，随着农村集体资产规模的不断增大，以及工业化城镇化的深入推进，一系列问题逐渐凸显出来。

　　陈晓华表示，农村集体资产的问题突出反映为：由于资产归属不清、管理不严导致的资产荒废和闲置，有不断流失的风险；随着农村社会结构的变化，农村各类人群要求参与分配和主张权利的呼声越来越高，引发了一些社会矛盾；由于农村治理机制不健全，出现了“小官大贪”的现象，2013年针对集体资产管理和分配的信访占到了农业农村类信访的23%，影响了农村稳定，还侵蚀了集体所有制的基础。

　　与会代表指出，要解决集体资产归谁所有、如何分配这些问题就要依靠农村集体产权制度改革。对此，党的十八届三中全会提出了“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的改革任务，这是一项牵一发而动全身的改革，需要试点先行。

　　陈锡文表示，实际上，农村集体产权制度的改革从25年前就已开始。20世纪80年代，地处改革前沿的珠江三角洲一带，农村社区居民结构日趋复杂，同时集体资产的管理和收益分配矛盾突出，农民群众主动开展了各具特色的产权制度改革探索与实践。90年代后，北京、上海、江苏、浙江等地也遇到了同样的问题，相继进行了改革试点。进入21世纪，改革覆盖的范围就更广了，目前全国范围内约有4.8%的村集体已经进行了这样的改革。

　　陈晓华说，2007年农业部出台了相关指导意见，到去年年底，全国已有2.8万个村庄，5万个村民小组完成了资产量化的改革，涉及资产4300多亿元，累计股金分红超过1500亿元，仅2013年分红的额度就接近300亿元。改革在很多地方都显现成效。从各地来看，一是能有效促进农民增收，二是有利于激活要素潜能，促进农业现代化发展，三是有利于保证农民的民主权利，完善农村的治理结构。

　　与会代表进一步指出，三中全会以来，农村集体产权制度改革取得了一定进展，但产权权属不清、土地流转不顺、土地制度不合理等问题仍未解决，此外，还需要为扩大土地经营权权能进一步理清三权，为农村集体建设用地入市理清用途管制机制、收入分配机制等，这些都需要深化现有的农村集体产权制度改革。

　　探 索 多地改革模式亮点可取

　　多位专家指出，在已有的集体所有权改革地区里，不乏颇有特点的模式和成绩，值得未来试点地区参考。

　　据北京市农村工作委员会介绍，北京市的改革方向是“撤村不撤社、转居不转工、资产变股权、农民当股东”二十个字。上世纪90年代初，北京市就要求以行政村为单位设立村经济合作社，以乡为单位设立乡合作经济联合社，并取得法人资格，此后采取存量资产量化、“资源+资本”以及社员投资入股等多种方式进行股份合作制改革，目前股权设置基本分为集体股和个人股，一般分别不高于30%和不低于70%。截至目前，全市累计完成集体经济股份合作制改革的乡村集体经济组织达到3878个，村级完成改革比例达到97%。

　　上海市农业委员会介绍称，该市明确界定现阶段农村集体经济组织产权制度改革的范畴是非资源性集体资金和资产，坚持效益决定分配的模式，年度收益分配要依据当年的经营收益情况，确定合理的分配比例，建立以丰补歉机制，分配比例不得高于当年经营性净收益的七成，不收益不得分配，严禁举债分配。实践证明改革激发了集体经济活力，2013年上海已有89个改制后的村集体经济组织进行了收益分红，年总分红5.38亿元，人均分红超过3000元。

　　浙江省宁波市的改革则在激活集体产权的金融属性更进一步，从2009年起，该市一些地方把股份经济合作社股权纳入农村有效担保物范围，依托辖区农村金融机构，建立股权融资平台，允许农民利用股权开展抵押贷款融资，股民可以按照自己股权所占资产总额的80%比例获得抵押贷款，财政建立抵押贷款风险基金，承担一定比例的不良贷款风险。到目前为止，累计已有1283户农户获得贷款，总额接近7000亿元。