日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》），为“三农”改革发展注入了新活力。那么，推进土地流转、发展规模经营对当前我国农业生产有何意义？土地流转如何健康有序推进？财税部门如何发力支持土地流转？本报记者为此专门采访了中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田教授。

　　一问：为何积极推进土地流转？土地流转是发展现代农业的必由之路

　　《意见》指出，伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。

　　对此，郑风田表示，按照常住人口计算，我国农村户均耕地面积约半公顷。若户均经营规模提高到约2公顷，就需要再减少三分之二以上的农户。有测算显示，在北方单季地区，家庭经营的适度规模应在120亩；在南方两季地区，则为60亩。按照这一标准，粮食生产仅需劳动力4300万人。据估计，我国目前从事粮食生产的劳动力在1.5亿人左右。这就意味着，全国粮食生产实现规模化经营，尚需转移1亿左右的农业剩余劳动力。

　　根据第二次全国农业普查的数据计算，平均每个农业生产经营户只能经营9.1亩耕地，每个农业从业人员只能经营5.2亩耕地，如果扣除物资成本后每亩耕地一年的净收益按500元计算，一个农业从业人员一年的纯收入只有2500元，不如在外打工一个月的收入。

　　关于土地流转问题，郑风田曾经做过多次调研。他说，现实中，推进土地流转的呼声很大。第一种呼声来自基层政府，他们认为单家农户土地太分散，效率低，难管理。不少农民不愿种田还抛荒，由政府收回出租给种田大户、农业龙头企业等效率更高，收益也更大。第二种呼声来自种粮大户，一些目前继续留在农村的种粮大户土地承包面积不大，留在农村搞农业有点“吃不饱”，希望多租点地耕种，但现实往往租不到地。那些外出打工者不种地还能够拿到政府种粮补贴就更显不公平。第三种呼声来自农业专业合作社，一家一户难以解决小生产和大市场之间的矛盾，专业合作社让大家组织起来，近年来发展十分迅速。但土地分散经营使生产效率低下，如果流转给合作社，则有利于规模经营管理。第四种呼声则来自农业龙头企业，一些企业想搞全产业链，到农村租地，搞有机农业，搞加工，对农地的需求量很大，但他们往往租不到地，或者目前租的地远远满足不了实际的需求。

　　为此，《意见》明确指出，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收，应从我国人多地少、农村情况千差万别的实际出发，积极稳妥地推进。

　　二问：如何健康有序推进？以尊重农民意愿为前提

　　近年来，农村土地流转呈加快之势。截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年底提高20个百分点。

　　郑风田说，从总体上看，我国农村土地流转总体上平稳健康，但也存在一些问题，有的地方政府是“为了流转而流转”，不讲方法，不问结果，不管成效，强行推动土地流转，片面追求流转规模、侵害了农民合法权益。

　　“有序流转土地经营权，前提是农民‘想流转’。”郑风田说，土地承载了农民太多的希望，是衣食来源，也是精神寄托。想让农民流转，就得让他们愿流转。按照中央精神，农村土地经营权流转的主体是农民。土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，决策权都在农户，流转收益应归承包农户所有。

　　在郑风田看来，农村土地承包经营权流转，本质上是土地权利和利益的调整，涉及权利关系广泛复杂，需要妥善处理。对于当前实际操作中存在的强行推动流转、侵害农民合法权益等问题，需要引起重视，认真解决。

　　郑风田说，中央农村工作会议强调，要“守住一条底线”，即充分保障农民土地承包经营权，不能限制或者强制农民流转承包土地。“不能强制农民流转土地，是中央向基层政府释放的一个强力信号，那就是告诉基层政府，要尊重农民的土地承包权益，不能以各种借口去拿农民的地，危及国家粮食安全与社会稳定。”郑风田说。

　　基于此，《意见》提出，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。

　　三问：财税金融如何发力？明确方向、精准施策

　　加大扶持力度，推进土地流转、发展规模经营，财税金融部门该如何定向发力、精准施策？

　　《意见》明确指出，扶持粮食规模化生产。加大粮食生产支持力度，原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包农户与流入方协商确定，新增部分应向粮食生产规模经营主体倾斜。在有条件的地方开展按照实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点。对从事粮食规模化生产的农民合作社、家庭农场等经营主体，符合申报农机购置补贴条件的，要优先安排。

　　对此，郑风田指出，对实际粮食生产者进行补贴也是必要的。现在国家已经意识到了这个问题，并出台了相应的政策。这些大户多种了地，多生产出了粮食，为国家做出了贡献，但个人收入却没有提高多少，自然要给他们一定的补贴和奖励，来化解土地租金等部分经营成本，鼓励他们多种田、种好田。

　　对于新型农业经营主体的扶持，《意见》提出，鼓励地方扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金规模。支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜。加快建立财政项目资金直接投向符合条件的合作社、财政补助形成的资产转交合作社持有和管护的管理制度。

　　在金融支持方面，《意见》提出，综合运用货币和财税政策工具，引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制，创新金融产品和服务，加大信贷支持力度，分散规模经营风险。鼓励符合条件的农业产业化龙头企业通过发行短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等多种方式，拓宽融资渠道。

　　不过也有人提出，近年来，随着土地流转快速推进，大量工商资本进入农村，一些地区“非农化”和“非粮化”现象严重。对此，《意见》专门提出，加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。

　　对于工商资本进入农业，有专家指出，要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度，要有明确的上限控制，要进行资格审查和项目审查。要鼓励和支持工商企业发展现代种养业，支持其进入农产品加工流通和社会化服务领域，与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制。