■党的十八届四中全会确立了依法治国的基本原则和行动路线，是新时期治国理政的行动纲领，要实现依法治国的总目标，根本途径和根本动力在于全面深化改革。全面推进依法治国，需要依靠改革把法治贯穿于经济社会以及政治生活的全过程。

　　■国家治理体系和治理能力现代化的根本标志是法治，要把全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国统筹起来考虑，这是我们党建设中国特色社会主义的一个完整思路。建设法治中国与全面深化改革是一体的，全面推进依法治国是全面深化改革的重要力量。

　　■依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政。这两个“首先”十分重要。依法治国的一般规律，就是要依宪治国、依宪执政、依宪治理。不管哪个国家搞依法治国首先要依宪治国、依宪执政。

　　■宪法确立了党的领导地位，坚持党的领导是建设法治中国的重要前提，是国家长治久安的根基所在。依法治国需要党“依宪治国、依宪执政”；提高党的执政能力，也要求党依据党内法规管党，以形成严格、规范的党内治理结构。

　　■需要以去行政化为重点完善确保依法独立行使审判权和检察权的制度；以去地方化为重点优化司法职权配置，建立中央地方双重法院体制；强化司法队伍专业性，建立完善司法人员对法律负责的体制机制；逐步加大司法公开化程度，强化对司法公开和问责。

　　■司法体制改革可以说是法治中国建设的一个根本保证。推进司法体制改革有三方面问题：一是如何推进司法体制改革，涉及各地利益的案件，可以由跨区域的法院来审理；二是如何形成审判权与执行权相分离的制度，建立顺畅的司法运行机制；三是着力建设主审法官、司法辅助人员和司法后勤保障人员三支队伍，理顺法官与公务员的关系。

　　■法治是市场经济的基础，也是市场经济的保障。建设法治中国，需要把建设法治市场经济摆在突出位置。一是要用法律界定政府与市场边界，实现政府与市场、政府与企业关系的定型化、制度化；二是完善产权保护制度，打造法治化的营商环境；三是以法治破题市场治理，加快推进以法治为基础的市场监管转型。

　　■法治政府是连接法治国家和法治社会的一个纽带和桥梁。在整个依法治国建设中，法治政府处在非常重要的位置。首先要强化党政公务人员的法治思维、法治精神、法治观念；其次，要破除固化利益的藩篱，当前，部门利益渗透到“依法行政”的过程中，有可能形成法治政府建设的重要阻力；第三，要进一步加强人大在法治政府建设中的作用。

　　■“把权力关进制度的笼子里”：一是用法律划清权力边界；二是用法律规范权力行使，加快政府权力清单立法，推动从中央到地方公布权力清单，真正使政府做到“法无授权不可为”；三是用法律保障社会监督权力，尽快出台全面推进权力运行公开化的法律法规，强化人大监督、媒体监督和公众监督，走出一条以权力制约权力和社会监督权力相结合的新路子。

　　■从改革的历史经验看，立法需要适应改革进程需要，提高中央改革决策和改革成果转化为法律的效率；从依法治国的要求看，需要做到重大改革于法有据，使之尽可能在法律框架下推进改革；从现实的改革进程看，改革需要“立”字当先，尽可能通过法律鼓励改革试点；某些方面的改革仍需要“破”字当头，以改革促进法治。

　　■依法推进改革，需要处理好先后顺序的问题。我国经济社会发展中的很多领域，还处在探索阶段，如果把一些不成熟的问题用法律形式固定下来，就会带来负面影响，后续再去调整难度很大。因此，对于改革的立法，不宜操之过急，需要成熟一项推进一项。

　　2014年10月28日，中国（海南）改革发展研究院在北京举办以“建设法治中国的改革路线”为主题的改革形势分析会。来自全国人大、国务院发展研究中心、中国社科院、国家行政学院、中国行政体制改革研究会、中国经济体制改革研究会、清华大学、中国政法大学等机构的领导、专家学者参加了会议。以下是部分与会者发言综述。

　　全面深化改革是实现依法治国的

　　根本动力

　　中国行政体制改革研究会会长魏礼群认为，国家治理体系和治理能力现代化的根本标志是法治，要把全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国统筹起来考虑，这是我们党建设中国特色社会主义的一个完整思路。建设法治中国与全面深化改革是一体的，全面推进依法治国是全面深化改革的重要力量。

　　中改院院长迟福林指出，党的十八届四中全会确立了依法治国的基本原则和行动路线，是新时期治国理政的行动纲领，要实现依法治国的总目标，根本途径和根本动力在于全面深化改革。全面推进依法治国，需要依靠改革把法治贯穿于经济社会以及政治生活的全过程。

　　中国社会科学院经济研究所研究员张卓元认为，党的十八届四中全会是十八届三中全会全面深化改革的延续。从经济层面看，社会主义市场经济应该就是法治的市场经济，市场主体要开展公平的竞争，就需要建立一个法治市场。

　　中国政法大学研究生院副院长李曙光认为，全面深化改革要以法治引领，法治要起重要作用。形成完备的法治体系，就是要有完备的立法、严格的执法、公正的司法和全民的守法。

　　清华大学教授孙立平认为，依法治国和全面深化改革不是某一个侧面、某一方面、某一个领域的改革，最关键的是要解决国家治理的问题。全面深化改革的核心是实现国家治理体系和治理能力现代化，而依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的一个重要节点。

　　中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯认为，党的十八届四中全会把法治建设推到新高度，一是开启了我国依法治国的新时代；二是把国家治理现代化整体纳入法治轨道；三是提出了依法治国的内在逻辑，通过依法治国、依法执政、依法行政来构建一个法治国家、法治政府、法治社会，意义深远。

　　国家行政学院经济学部主任张占斌认为，党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的目标实质上是事关国家制度的重大问题，这次四中全会作出了依法治国的决定是一个重要的起点。未来我国能不能实现由经济大国向经济强国的迈进，需要法治作保障。

　　建立完善“依宪治国、依宪执政”的

　　制度安排

　　中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全指出，依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政。这两个“首先”十分重要。依法治国的一般规律，就是要依宪治国、依宪执政、依宪治理。不管哪个国家搞依法治国首先要依宪治国、依宪执政。

　　魏礼群强调，在党和国家的关系上，应该是党领导国家、领导法治，但党法要符合国法，把党规作为建设法治体系一个重要组成部分。与此同时，要严格执法。

　　迟福林认为，宪法确立了党的领导地位，坚持党的领导是建设法治中国的重要前提，是国家长治久安的根基所在。依法治国需要党“依宪治国、依宪执政”；提高党的执政能力，也要求党依据党内法规管党，以形成严格、规范的党内治理结构。

　　推进司法体制改革的

　　实质性突破

　　高尚全认为，要搞好依法治国，一是要处理好党的领导与司法独立的关系；二是要处理好司法公正与舆论监督的关系。

　　迟福林指出，在社会利益多元化和利益格局固化的背景下，实现司法公正，重在深入推进司法体制改革，重在司法去行政化、去地方化、提升专业化、加强公开化。为此，需要以去行政化为重点完善确保依法独立行使审判权和检察权的制度；以去地方化为重点优化司法职权配置，建立中央地方双重法院体制；强化司法队伍专业性，建立完善司法人员对法律负责的体制机制；逐步加大司法公开化程度，强化对司法公开和问责。

　　李曙光认为，司法体制改革可以说是法治中国建设的一个根本保证。推进司法体制改革有三方面的问题很重要：一是如何推进司法体制改革，司法体制改革要解决人民群众最关心、最直接、最迫切的一些利益问题，涉及各地利益的案件，可以由跨区域的法院来审理；二是司法体制改革的重点是如何形成审判权与执行权相分离的制度，要让审判者裁判，让裁判者负责，建立顺畅的司法运行机制；三是加强司法队伍建设，要着力建设主审法官、司法的辅助人员和司法的后勤保障人员三支队伍，要理顺法官与公务员的关系，改革法官遴选方式。把这三个问题解决好，司法体制改革将为我国全面深化改革提供一个坚实的制度保障。

　　加快建设

　　法治市场经济

　　高尚全指出，在经济体制改革上，有些法律缺位，要加快立法；有些法律规定不科学，需要修改完善；有些不适应现实需求，需要废除。将改革与法治的“立改废释”结合起来，还有相当多的文章要做。

　　全国人大外事委员会副主任委员赵白鸽指出，目前市场经济体制要进一步完善，面临相当多的立法任务。

　　张卓元指出，建设统一开放竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的一个基础条件，现在的问题在于如何强化政府的依法行政。例如每年国土部都公布土地违法事件，地方政府成为违法主体。要建设法治国家，政府依法行政尤为重要。

　　迟福林认为，法治是市场经济的基础，也是市场经济的保障。建设法治中国，需要把建设法治市场经济摆在突出位置。未来6年，我国经济转型正处于历史关键节点：一是要用法律界定政府与市场边界，实现政府与市场、政府与企业关系的定型化、制度化；二是完善产权保护制度，打造法治化的营商环境；三是以法治破题市场治理，加快推进以法治为基础的市场监管转型。

　　李曙光认为，我国过去30余年经济的快速发展，根源不在于政府主导，而在于法治的不断改善，尤其是1993年后加快了市场经济法治建设。未来我国经济要保持快速发展的态势，还是要靠法治来推动。

　　建设法治政府，

　　将权力关进制度的笼子

　　迟福林指出，全面推进依法治国，关键在于“把权力关进制度的笼子里”，提升法律的实施力和权威性。这就需要以法律制约权力，以法律规范权力，实现政府权力法定、程序法定、监督法定，加快推进法治政府建设进程。为此，一是要用法律划清权力边界；二是用法律规范权力行使，加快政府权力清单立法，推动从中央到地方公布权力清单，真正使政府做到“法无授权不可为”；三是用法律保障社会监督权力，尽快出台全面推进权力运行公开化的法律法规，强化人大监督、媒体监督和公众监督，走出一条以权力制约权力和社会监督权力相结合的新路子。

　　赵白鸽认为，推进法治政府建设，要体现决策和实施相分离，加大对一些案例的研究，提升社会和民众的参与度，进一步形成依法执政和改革的合力。

　　汪玉凯认为，法治政府是连接法治国家和法治社会的一个纽带和桥梁。在整个依法治国建设中，法治政府处在非常重要的位置。首先要强化党政公务人员的法治思维、法治精神、法治观念；其次，要破除固化利益的藩篱，当前，部门利益渗透到“依法行政”的过程中，有可能形成法治政府建设的重要阻力；第三，要进一步加强人大在法治政府建设中的作用。

　　国家行政学院科研部原主任许耀桐认为，依法治国中依法决策很重要。依法决策就是按照宪法和法律的规定，运用法治的手段将执政党、人大和政府的公共政策纳入法治化的轨道，以法律规范和约束决策的全过程。依法决策有两部分构成：一要做到决策的项目内容符合法律；二要做到决策的程序方法符合法律。完整的决策过程要经历谋划、决断、实施和监督四个阶段，也都应该上升为法律规定，法定化。下一步依法决策改革的重点在于：一是实行决策过程中的谋断分离，将谋划交给智库去做，决策者只需要决断。政府法律顾问制度即出于此考虑。二是加大对决策责任监督和追究力度，建立一套对决策形成和实施评估的机制，全会提出的重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，就是保障。不论时间变化、空间变化，决策者都要对决策承担责任，防止滥用决策权。

　　国务院发展研究中心社会发展研究部部长葛延风认为，法治建设最重要的一点是把权力关进制度的笼子里，但这个过程非常之难。现在一个很大挑战是有法难依，很多法律法规多是原则、目标，缺乏具体的执行办法，导致执法部门空间过大，缺乏约束力。在政府与老百姓之间，要推进依法平等，当前最重要的是政府机构切实推进依法行政，建立权力清单。

　　张占斌认为，党和政府要带头守法，树立法治精神，人民才能守法，真正树立法律权威，用法治的思维、法治的方式来治理国家。目前，最紧要的是从经济角度出发，在市场决定资源配置的前提下，如何更好地发挥好政府的作用。这要求法治建设必须跟上，加大法治政府建设力度，按照法律精神办事。

　　以建设法治社会为重点

　　创新社会治理

　　魏礼群认为，全面推进依法治国，是在经济、政治、社会、文化、生态文明各个领域都要依法治国，这是我们党建设中国特色社会主义一个完整的思路。

　　迟福林指出，面对日益增大的社会矛盾和社会风险，面对比较突出的腐败现象，面对权力运行缺乏严格有效约束的现实，已经难以继续用行政控制、行政管理、稳定压倒一切的思路求得社会长期稳定。这就需要运用法治思维创新社会治理，尽快在法治社会建设上破题。一是加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，尽快清理废止与宪法精神不符的某些法律法规制度，例如废除关于城乡二元体制、不合理征地拆迁等领域的法规、条例等；二是进一步解放思想，依法鼓励支持社会组织广泛参与社会治理；三是加快社区自治的制度创新，完善社区自治法规条例，充分发挥市民公约、乡规民约的作用强化社区自我约束、自我管理的能力。

　　葛延风认为，面对经济下行、中等收入陷阱等风险，重要的是建立一套行之有效的社会政策体系。但现实情况是，与发达国家和一些转型国家相比，我国社会政策体系建设明显滞后，特别是制度化建设明显滞后，法治化水平比较低，没有形成有效的规矩。社会领域的法治建设的重要性绝不比经济领域低，未来应该在社会治理、社会领域的法治化建设中下工夫。强化社会治理，重要的是发展公益性社会组织。社会组织对整合内部利益诉求、协调群体关系具有非常重要的意义，在这方面需要加快立法进程。

　　赵白鸽指出，社会组织发展现在遇到很多问题，规范和推进社会组织发展，需要有一个系统的设计。这里，尤其是要重视和发挥智库的作用，以提升政府决策的科学化和专业化水平。

　　孙立平认为，社会要真正走向法治，需要正确处理历史遗留问题，也就是说，老问题老办法解决，想办法一揽子解决；新问题新办法解决，纳入法治化建设轨道。

　　中国经济体制改革研究会顾问宋晓梧认为，要用法律来调解一些重大社会关系。例如，用法律来规范劳动关系，用法治来缓解一些企业主与劳工关系紧张的问题。

　　许耀桐认为，要发挥参谋咨询等辅助机构对决策的作用，就是要把谋的事交给智库来承担，由他们来提出决策咨询报告和建议方案，供决策参考、权衡。

　　实现全面深化改革与依法治国的

　　双轮驱动

　　高尚全指出，依法治国要靠改革，全面深化改革要有法治的保障，因此，全面深化改革与依法治国需要相互尊重、相互促进、双向驱动，才能实现中华民族伟大复兴的中国梦。

　　魏礼群认为，法治要主动适应改革发展的情况，不是有了法治就束缚改革，法治对改革发展不仅是推动作用，还有一个保障作用。

　　迟福林认为，建设法治中国，需要全面深化改革。为此，解决好立法与改革的关系至关重要：从改革的历史经验看，立法需要适应改革进程需要，提高中央改革决策和改革成果转化为法律的效率；从依法治国的要求看，需要做到重大改革于法有据，使之尽可能在法律框架下推进改革；从现实的改革进程看，改革需要“立”字当先，尽可能通过法律鼓励改革试点；某些方面的改革仍需要“破”字当头，以改革促进法治。

　　张卓元认为，改革到了今天，社会主义市场经济体制初步建立，改革进入深水区，需要打破既得利益格局。在这个大背景下，改革需要更多自上而下的推动，需要先重视立法，用立法来推动改革，改革进入到了一个依法改革、于法有据的改革的新阶段。

　　李曙光认为，在全面依法治国的大目标下，我国进入了一个全面用法治来推进改革的时代。一是实现法治与改革、政策的相互衔接；二是重大改革要有法有据；三是要用法治来推动改革。要寻求改革的突破，必须有法治来支撑，根据改革需求，加快推进立改废释进程。

　　宋晓梧强调，改革与法治的关系，不仅是个理论问题，而且是地方改革中面临的迫切需要解决的具体问题。重点是处理好法治与改革试点之间的关系，有些重大改革涉及问题非常复杂，各地方情况又不一样，确实需要选择一两个、两三个有代表性的地点试点。

　　葛延风认为，依法推进改革，需要处理好先后顺序的问题。我国经济社会发展中的很多领域，还处在探索阶段，如果把一些不成熟的问题用法律形式固定下来，就会带来负面影响，后续再去调整难度很大。因此，对于改革的立法，不宜操之过急，需要成熟一项推进一项。

　　孙立平认为，仅仅强调改革于法有据还不够，要强调改革要通过立法的程序、立法的方式来推进。一些改革方案出台，得先把它上升为法律，用法律的方式来推行。

　　（综述整理：中国（海南）改革发展研究院 张飞）