欠发达的西部，财政收入脆弱得经不起任何沟坎。今年云南正经受多年来财政支出的困局——既要大支出，又缺大钱。云南的财政收入很脆弱，数据表明，截至今年7月底，收入方面，要完成全年增长12%的目标任务，还差870.9亿元，接下来平均每月需完成174.2亿元；支出方面，要完成全年增长8%的目标，还差2269.2亿元，接下来平均每月需支出453.8亿元。因此，要完成全年财政收支目标任务，难度大、时间紧、任务重。这让今年新上任的云南省财政厅厅长陈建国倍感尴尬和焦虑。

　　然而，财政收支矛盾突出只是云南省财政工作目前面临的三大挑战之一，深化财税体制改革的挑战和社会关注财政、聚焦财政的挑战也同样不容忽视。面对如此严峻的形势，熟练并有丰富财税经验的陈建国提出“做大蛋糕、分好蛋糕、管好蛋糕”破解财政困局的理财新思路，同时提出“收入要增、编制要细、结构要优、执行要快、监管要严、绩效要好、信息要明、改革要实、干部要廉、队伍要强”的10条管好蛋糕的政策措施，着力打造“法治财政、民生财政、高效财政、阳光财政、现代财政”，攻坚克难，确保圆满完成全省财政改革发展各项目标任务。

　　做大“蛋糕”三着力

　　唯有做大财政蛋糕，才能解决一切问题。面对当前异常严峻的财政收支矛盾，陈建国要求全省各级财政干部，特别是财政部门的一把手，要积极转变观念，创新生财和聚财思路，不能只会分蛋糕，更要学会做蛋糕、做大蛋糕，始终坚持用发展实绩破解财政发展中的矛盾和困难。

　　收入要增，着力培植财源。一是要创新投融资体制，积极采取股权投资、产业引导基金、多元化融资等方式支持产业发展，把做大财政蛋糕的根本出路放在兴产业上，向产业要税收。各级财政部门要进一步调整和优化财政支出结构，突出产业导向，重点扶持税源好、发展潜力大、带动效应广的项目，促进产业发展，将云南省的资源优势转化为经济优势和财政优势。要多养母鸡多下蛋，积极筑巢引凤、借鸡生蛋，促进产业发展与财政增收的良性互动。二是要建立和完善互惠共赢的生财机制。要进一步调整和完善省对下财政收入分配体制，充分调动各级各部门做大蛋糕的积极性和主动性，形成上下联动、层层互动、互利共赢的生财机制。三是要坚定不移落实好已出台的结构性减税及其他税收优惠政策，从企业效益提升中要税收。各地要把落实好这些优惠政策同样看作组织收入中的成绩，以减税让利释放企业活力，统筹把握好税收增收的长、短期效应。

　　统筹兼顾，着力完善聚财方法。一是要坚持依法理财、依法征税的基本原则。各级财税部门既不能“无税收税”，也不能“有税不收”，要坚决杜绝收“过头税、寅吃卯粮和转引税款”等伤及税收增收基础的短期行为，要坚决制止税收的“跑冒滴漏”等不作为现象。二是财政部门要主动服务好税务部门，与税务部门建立和完善联合协商机制，共同解决好税收征管中的实际困难。三是充分用好财税库银横向联网平台和信息化手段，及时将税款征缴入库。四是要积极支持税务部门进一步加强纳税服务，健全纳税服务体系，践行“双遵从”理念，为纳税人营造优质、便捷的纳税环境。五是进一步理顺跨区税收收入分配关系，支持总部经济在云南省落地，切实减少税收的外流和省际间的转移，建立税收增长与经济发展相适应的机制。

　　结构要优，高度重视收入质量。一是要以做大税收盘子论英雄。衡量一个地区财政收入质量的指标是税收收入占财政收入的比重。财政部门组织的非税收入大多具有专项用途，往往增收不增财力，各级财政税部门要集中精力做大税收规模，突出税收在财政收入中的主力军地位。二是要切实规范财政非税收入的组织，抓收入不能以牺牲财政收入质量为代价，要坚决刹住通过非正常手段用非税收入虚撑盘子的歪风。三是强化收入质量导向。在财政收入指标由约束性指标转变为预期性指标，以及逐步弱化收入指标考核的改革新形势下，各地要及时转变收入组织观念，更加重视收入质量改善和效益提升，并要着力强化质量考核。

　　活用加减乘除

　　抓支出切蛋糕

　　伴随着经济增速由高速转为中速甚至低速，财政收入低增长也步入常态化，缓解财政收支矛盾仅仅着眼于财政增收是杯水车薪，要积极采取“存量调结构，增量优方向，增量带存量”的方法，使全省有限的公共资源加快形成最佳的层级结构、地区结构与行业结构，着力提升基层、边疆、民族、贫困地区的财政保障能力，加快解决教育、卫生、社保等民生短板问题。

　　做好加法，用足资金。一是执行要快。进一步加快预算执行进度，确保项目执行的时效性。年初预算尚未细化的项目资金，超过9月30日仍未落实到具体项目和实施单位且无正当理由的，除据实结算项目外，全部收回财政统筹用于其他急需项目。进一步完善财政支出进度考核激励办法，并将考核结果与下年度预算安排相挂钩。实行部门支出进度与预算安排挂钩制度，按月将省级预算部门执行情况进行通报，对部门执行进度较好的部门，在次年安排项目资金时予以倾斜和支持；对部门执行进度较为缓慢的项目，在次年预算安排时减少该项目资金规模或不再安排。对于各级财政部门，将分月动态考核各州市支出进度，建立对执行缓慢财政部门的定期约谈机制，并与转移支付资金安排相挂钩。二是整合资金。着力避免“撒胡椒面”现象，要充分发挥资金的集成优势，加大财政专项资金整合力度，集中财力办大事。三是统筹安排预算。扎实做好公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算之间的统筹协调工作。健全完善将政府性基金中应统筹使用的资金调入公共财政预算的机制，自2015年起，确保国有资本经营预算资金按不低于5%的比例调入公共财政预算，2020年达到30%。四是激活财政存量资金。大力盘活存量，从存量中找增量，加强结余资金管理，确保年度公共财政预算结余结转资金占公共财政支出的比重不超过4.6%，且结余结转资金占比原则上不高于上年水平，加快清理暂存款、专户结余收入和部门沉淀资金，分类分情况进行盘活。

　　做好减法，用对资金。一是厘清政府和市场的边界。公共财政资金要有所为有所不为，对属于政府事权范围的事项，要着力强化财力保障；对于不属于政府事权范围的事项，要及时退出，充分发挥市场配置资源的决定性作用。二是强化专项资金管理。对已经到期的专项资金要及时取消，对尚未到期的专项资金要按照集中财力办大事的原则进行整合，确保2015年省级专项资金项目数量较上年压缩三分之一。三是降低政府性债务风险。要切实加强对新举借政府性债务的管理，严格审查高风险地方的新增债务。强化政府性债务的跟踪监管，按照“谁举债、谁偿还、谁负责”的原则，实现债务举借的终身负责制。推进政府性债务信息公开，自觉接受社会监督。要尽快建立政府性债务财政归口管理机制，逐步将政府性债务分类纳入预算管理，为人大加强监督奠定基础。四是减少财政资金自由裁量权。加强制度建设，将财政管理的一些成熟做法、成功经验上升为制度，加快形成覆盖所有财政资金和管理运行全过程的制度体系，切实“把权力关进制度笼子里”。增强资金使用的规范性和透明度，最大限度地减少财政资金分配的随意性和自由裁量权。进一步做实、做细部门预算，不断降低代编预算规模，减小部门对财政资金的二次分配权。五是降低行政成本。严格落实政府性楼堂馆所一律不得新建、财政供养人员和“三公”经费只减不增的“约法三章”要求，严格控制一般性支出，强化“三公”经费管理，确保2014年“三公”经费和会议费零增长。健全公务支出管理制度体系，落实公务卡结算制度，加强公务支出的督查问责，积极推进厉行节约工作长效化、常态化、制度化。

　　做好乘法，用活资金。一是充分发挥“乘数效应”。努力创新财政投融资方式，积极采取财政贴息、以奖代补、PPP(公私合营)等方式，加快推进财政、金融和社会资本的高效融合，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。加强国库现金管理，以存引贷，进一步调动各金融机构支持地方经济发展、提升服务质量的积极性和主动性。二是统筹考虑“羊群效应”。在出台配套资金、提标、扩面等专项财政扶持政策时，不仅要考虑政策的执行效果，还要统筹考虑相关群体的反应，避免出现不同群体“跟风”“攀比”现象，以免进一步加重财政负担。三是更加注重“叠加效应”。财政资金每花出去一分钱，都要用经济效益、社会效益、生态效益、政治效益四个方面来衡量。如果没有其中的任何一个效益，那么一分钱也不该花、不能用。四是积极扩大“示范效应”。财政部门要带头认真执行中央八项规定、云南省委十项实施办法，坚持节俭理财，厉行勤俭节约，积极传播财政正能量，树立财政新风尚。

　　做好除法，用好资金。一是推行政府购买服务。改革创新公共服务提供机制和方式，凡属事务性管理服务，原则上都要向社会购买，切实解决好“买什么”的问题。政府购买服务所需资金列入部门预算，从既有预算中统筹安排，切实解决好“怎么买”的问题。加强政府购买服务项目组织管理，灵活、合理确定购买方式，确保政府购买服务资金规范管理和使用；建立健全政府购买服务绩效评价机制，推进政府购买服务信息公开，切实解决好“买得值”的问题。二是推进事业单位改革。扎实做好政府购买服务与事业单位分类改革、行业协会脱钩衔接工作，真正实现购买服务市场化、社会化，变“养人办事”为“办事养人”，进一步减少财政供养负担。三是清理财政收支同GDP挂钩事项。根据十八届三中全会关于“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”的要求，对目前省级预算安排中涉及支出安排增量“挂钩”事项进行清理，加强对区域性税收优惠政策的清理，加快形成全省公平、统一市场。

　　十大措施管好蛋糕

　　陈建国提出，要以“三个蛋糕”应对目前云南财政“三大挑战”，云南财政已在十方面加强自身力量，助推做好“三个蛋糕。具体措施为：收入要增、编制要细、结构要优、执行要快、监管要严、绩效要好、信息要明、改革要实、干部要廉、队伍要强。

　　编制要细。一是从2015年开始，各级财政部门要全力推进全口径预算管理改革，将公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算同时编报本级人代会审查，并将国有资本经营预算按不低于总额5%的比例用于社会保障和就业、医疗卫生等民生支出，力争全口径预算编制实现全省全覆盖。二是要按照财政部和人大的要求，进一步细化预算编制。公共财政预算的重点支出科目要细化到项级科目，其他科目要细化到款级科目。三是完善预算标准体系，提高预算编制的科学性。要结合市场物价变动情况对定额标准进行修订，科学、合理地核定预算单位基本支出公用经费和基本支出定额标准，进一步健全项目支出定额标准。要建立定额标准动态调整机制，根据预算支出管理的实际需要，与时俱进地研究调整预算标准，提高预算标准的适用性。四是要着力实现项目库滚动管理。构建全省横向到边、纵向到底、各级联网、数据共享的项目库，为做好预算编制和推开财政中期规划管理打牢基础。五是要建立预算稳定调节基金，保持预算的稳定性。从2015年起，各级财政要建立健全预算稳定调节基金制度，为今后建立跨年度预算平衡机制奠定基础。

　　监管要严。一是构建财政大监督格局。与时俱进创新财政监督体制机制，在财政部门内部构建预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督“四位一体”的财政大监督格局，进一步强化财政内控体制机制建设。在外部要积极构建人大、审计、社会、公众和新闻媒体联合监管的大机制，切实强化对财政资金使用的监督检查。二是加强制度建设。进一步完善制度办法，确保财政支出的每一个环节都在法律和制度的框架内进行，把权力关进制度的笼子里，形成靠制度管权、管人、管事的良好局面。三是严肃财经纪律。

　　绩效要好。一是加强部门绩效指标体系建设。要把绩效贯穿财政工作始终，引导部门完善项目绩效指标内容、提升指标质量，确保部门履职绩效目标体系更加科学、规范和完整。二是加强预算编审体系建设。进一步完善预算编审体系，突出绩效目标引导，着力提升财政资金配置效率。三是加快建立健全结果导向机制。进一步增强预算单位的支出责任和效率意识，牢固树立“讲绩效、重绩效、用绩效”“用钱必问效、无效必问责”“要钱难、花钱更难”的绩效理念，运用好跟踪评审和绩效评价结果，对跟踪项目的执行情况、绩效自评情况进行量化考评，并将评价结果与预算资金安排相挂钩。

　　信息要明。各级各部门要切实增强预决算公开的主动性和责任感，要建立健全预决算公开定期统计和汇总上报制度，严格按财政部和省财政厅的统一要求，步调一致、依法依规地做好预决算公开工作。

　　改革要实。以建立透明的预算制度、改革省本级预算编审体系、推进转移支付改革、全面推进预算绩效管理、积极盘活存量资金、建立跨年度预算平衡机制、建立中期财政规划制度、规范地方政府性债务管理、推进政府购买服务改革、深化非税收入管理改革等10个方面的改革为重点，深入推进预算管理改革。扎实推进地方税改革，努力把云南的资源优势转化为经济优势、财政优势。积极建立事权与支出责任相适应的省对下财政体制，要界定省级的事权划分，划分好省以下各级政府的事权，理顺政府部门的支出责任，合理划分省以下各级政府的支出责任。在改革的时间安排方面，2014年全面启动各项改革，其中预算改革要取得决定性进展。2015年改革要实现重点突破，重点在建立跨年度预算平衡机制、完善转移支付体系、深化县乡财政改革和债券发行等方面取得关键性进展。2016年基本完成深化财税体制改革的各项任务。从2016年到2020年进一步巩固改革成果，基本建立现代财政制度。

　　干部要廉。廉洁是财政部门和财政干部的第一形象。

　　队伍要强。要强化政治纪律，做到令行禁止。要强化工作纪律，确保各项工作高效有序协调运转。要强化廉政纪律和财经纪律，坚决依法依规规范理财。