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各方专家把脉绩效预算管理之路径

  • 发布时间:2014-10-10 19:31:48  来源:中国财经报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  新预算法提出“各级预算应当遵循统筹兼顾,勤俭节约,量力而行,讲求绩效和收支平衡的原则”。第一次以法律的形式明确了公共预算收支当中的绩效管理要求,为中国预算体制由传统预算向现代预算管理的转向奠定了坚实的法律基础。绩效预算是一种以结果为导向的管理模式,有的国家用了80年才逐渐完善,如美国;有的国家起步较晚,如英国。借鉴他们的经验,可以让我们少走冤枉路。随着我国市场经济改革的推进,要求政府提高资金使用效率,花钱拨项目不能再长官意识。这对于我们国家确实是一个全新的挑战。正如财政部副部长王保安所说,“预算绩效管理改革是一种全新的管理创新,它要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出效果,促使政府部门花尽量少的资金向社会公众提供更多更好的公共产品和公共服务,使政府行为更加规范高效。”

  我国的一些地区早在2000年就尝试对预算绩效的探索,如广东省,浙江、河南等地。但是基本上是局限在事后评价。事后评价的局限在于钱已经花出去了,评价结果不好又没有相应的法律制裁。因此关键还要建立事前、事中、事后的完整评价,这是财政部预算司绩效处处长李海南的观点。他介绍说,财政部在2011年正式提出并确立了预算绩效管理的概念,也就是将预算绩效管理的理念嵌入现有的预算管理全过程,并实现与预算编制、执行、监督的有机结合。中国财政学会今年6月成立的绩效管理研究专业委员会,也在尝试从理论与实践相结合的角度为国家建立绩效预算制度开辟一片空间。他们的一项非常有意义工作是开展相关的指标体系、评价体系的研究,争取用3—5年的时间把涵盖主要行业的预算绩效的指标和预算评价指标体系设计出来,着力打造预算绩效评价的尺度。为相关的行业部门开展绩效管理和绩效评价提供咨询服务。

  绩效预算制度是西方社会的一个较为科学的制度安排,它的背后与民主政治制度紧密相连。议会、独立的审计机构都成为绩效预算能够落实的关键。拿英国来讲,财政部是一个能对任何部门说“不”的部门,受首相的直接管理,权力不可谓不大,但是它在国家审计办公室面前,必须乖乖接受监督,因为国家审计办公室是监督财政支出的独立的机构,其领导是不能由议会或者政府辞退的。这就保证了其进行监督的独立和公正。据英国财政部税务及福利司司长IndraMorris女士介绍,2008年金融危机后,英国面临着财政拮据的困难局面,花更少的钱提供更多的公共服务是摆在各级政府部门面前的难题。英国财政部涉税鉴证委员会副常务次官EdwardTroup介绍说,不管是部门内部,还是个人层面,时刻做好被监督的准备,所有人都会受到评估,甚至要到公共问责委员会去接受质询。公共支出接受公众的问责和监督,成了英国文化的一个部分。基于这样的监督制度,没有谁敢于冒犯底线。

  随着我国市场化改革的深入,呼唤预算绩效管理是实现现代国家治理的必由之路。用中国财政学会副会长贾康的话讲,就是逐步把绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金。把有效的资金分配好,使用好,管理好,真正把好钢用在刀刃上。财政部预算司处长李海南认为,我国绩效预算的概念是借鉴西方预算绩效管理的基础和当前预算绩效管理结合,是适合我国国情的模式,而且是我国当前一个不可逾越的发展阶段。虽说已经经历了几年的探索,但是真正的预算绩效制度还远未建立起来,用李海南的话讲,就是机制不健全、推进不平衡、层级不深、质量不高和应用不足。从执行力角度来讲,作用还远远没有发挥出来。

  我们要走绩效预算之路已经明确,但怎么走确实是一个考验全国财政部门的课题。李海南提出了他的思考,背靠新预算法,修改我们的实施条例;将预算绩效管理与推进的财税体制改革相结合,尤其是预算管理制度改革;要有一套便于操作绩效指标体系等。提到指标体系的建立,亚太财经发展中心的彭润中介绍了世界银行的一个案例,一个100多万美元项目,其绩效评价成本却达到近项目总费用的30%—40%,这么高的成本,绩效评估就没有实际意义了。因此建立指标体系关键是要体现管理部门的管理要求。指标相互之间,要体现相关性、重要性、系统性和经济性,而且相关性和经济性更加重要。

  财政部科研所所长刘尚希表示,要深化理论层面的研究,没有理论层面的研究,绩效预算实践很难走对。如果只是从支出的角度探讨绩效的话,有局限性。预算绩效应把流量、存量结合起来。比如编制预算要和部门的资产有机的结合起来。如果绩效预算要全覆盖的话,工作量和成本,指数化的特征都要考虑进来。任何事情都是有成本约束的。现在建立专家库,要花多少钱,要多少人,多少部门,能不能有效推进,重点是在机制建设上。实现从“要我有绩效”变成“我要有绩效”。他举了一个案例,绩效主义毁了索尼,尽管是企业,非常细的绩效考核,严重束缚了人的主观能动性,结果整体的效果大打折扣。这是我们要吸取的教训。

  绩效管理是一种手段,搞绩效管理的目的是为了提高效率,是为了提高创造力,提高责任心,如果像索尼公司本来创造力就很强,再搞绩效,就是为了搞绩效而搞绩效,把手段当目的了,没意义。绩效管理目前是财政管理的一个空白,资金很多交叉重复浪费,没有绩效。很多资金我们只知道个名字,叫A,叫B,等你细化以后发现,A和B在干同样的一件事儿,绩效就是要求去整合他们。

  绩效预算工作已经起步,有很多问题需要探讨,没有定式,学习他国经验,又不能脱离本国国情。因此,绩效预算,我们还有很长的路要走。

   

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