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美国铺就绩效预算之路用了80年

  • 发布时间:2014-09-26 00:33:27  来源:中国财经报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  美国政府并不是一开始就拥有科学完整透明的预算体系,他们同样经历从无到有打造预算国家的过程,而且这个过程曲折不顺。时间差不多前前后后用了80年,这个过程对我国正在步入新的预算时代不无裨益。

  20世纪初,美国政府预算采用总和预算形式,各部门只提供收支计划的总和。由于缺乏透明度,民众和议会无法进行有效监督,政府预算浪费和腐败现象严重,加之连年赤字和来自公众的压力,促成了政府预算制度的彻底变革。在这一背景下,纽约城市研究局首次提出了“绩效预算”概念。

  自1921年《预算和会计法案》颁布至“二战”结束之时,美国政府建立了分项排列预算制度,在严格设定定额和开支标准的前提下,以基数法为原则编制政府预算。这期间,由于“大萧条”的出现、“二战”的爆发以及1946年《就业法》的颁布,大大强化了政府预算职能,预算规模不断上升,同时对预算效率要求也越来越高,客观上需要新的预算形式提高财政资金绩效。

  1928年成立的美国全国市政标准委员会,根据该委员会的定义,绩效预算“是基于政府职能、业务与项目所编的公共预算。该预算最重要的任务是工作或服务的成就,及该项工作或服务将支付的若干成本。”这一思想随后在美国田纳西流域管理局、国防部和农业部的项目预算管理中进行短暂尝试,但由于现实中不能突破技术、政治、管理等方面形成的各种约束,绩效预算只是“昙花一现”,没能取得成功。

  美国绩效预算改革失败的原因是多方面的。由于各部门的工作性质差别较大,且不可比,无论是绩效指标设计、工作量统计,还是成本—收益分析,需要大量繁重、复杂的工作;许多社会效益较强的政府活动难以用量化指标来评价,绩效无从考核;虽然绩效预算注重对产出进行分类和度量,但对政府目标、计划以及相应的资源配置关注不够,近期与中长期目标脱钩甚至背离,传统的会计系统与绩效预算的编制、执行也不相融合。绩效预算改革在美国遇到了严重挫折。但绩效理念与方法还是逐步为社会接受与认同。

  1950年以后,美国政府预算改革虽然偏离了绩效预算的轨道,但对提高预算绩效的努力却一直并未放弃,相继推行了计划项目预算、企业化公共预算、零基预算、平衡公共预算等一系列改革,历时20多年,这些改革都包含了提高预算绩效的努力。

  20世纪80年代之后,随着信息化时代的到来,政府部门由于存在机构臃肿、过分专注于各种规章制度及其层级式指挥等问题,对多样化的社会需求反应迟钝,越来越难以适应经济社会发展的需要。在此背景下,美国开始在政府治理结构方面创新求变。于是,绩效预算再次应运而生,史称新绩效预算改革。

  新绩效预算将预算分配与绩效衡量加以结合,是对20世纪50年代绩效预算传统的扬弃和发展。1993年1月获得议会审议通过的《政府绩效和成果法案》要求政府机构重视预算项目绩效;2001年8月,乔治·布什总统宣布“总统管理议程”议案,旨在提高联邦政府项目绩效;2004年,美国联邦政府引入项目评价体系(简称PART),从目标设计、战略规划、项目管理到项目结果都为项目预算提供了依据。

  从目前来看,新绩效预算已在美国取得初步成功。这一局面得益于信息技术的进步。信息技术最大限度地减少了决策信息在传递过程中的损耗和成本,最大限度地加强部门间的交流与合作,有利于决策执行、监督管理及提高预算决策的民主化和透明度,可以使政府更有效地对公众需求做出反应。

  尽管美国绩效预算改革取得了重大进步,但是也依然存在不少问题,比如,绩效评估在行政部门中发挥着管理工具的作用,而对立法机关来说,他们在政府预算方案中面对大量效率数据时往往感到不知所措。再如,绩效预算中量化绩效目标的成本太高,量化难度极大,需要投入大量资金进行指标研究和培训评估人员。再如,PART项目评估结果显示的绩效水平亟待提高。

  实践表明,即便是经过80多年的持续努力,绩效预算之“果”也才刚刚开出一朵娇嫩的“小花”。客观讲,迄今为止,人类社会依然不完全具备实行绩效预算的各种条件,当然也还有诸多问题需要继续探索与思考。对此,我们一方面要充分认识加强预算绩效管理的重要意义,切实把这项改革作为实现政府预算制度变革的重要途径;另一方面,要充分认识到改革的艰巨性,从基础的绩效评价工作做起,从绩效能够充分显现的重大建设性资金项目做起,逐步建立覆盖政府预算全过程的绩效管理体系。当绩效理念和相关机制成熟后,绩效预算将会“瓜熟蒂落”、“水到渠成”。

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