本报记者 李海涛

　　日前，被称为“民告官”法律的行政诉讼法修正案草案二次审议稿提请全国人大常委会审议。草案将诉讼对象由“具体行政行为”扩大到“行政行为”，明确被诉行政机关负责人应当出庭应诉，改变行政复议“维持会”现象，规定法院对“明显不当”行政行为的撤销权等，无疑对解决行政诉讼中面临的“门难进、案难审、判难胜、诉难息”的四难局面非常有利。

　　解决行政争议，防止“程序空转”

　　很多老百姓去打官司，法院处理了但问题仍没解决怎么办？面对实践中行政诉讼“程序空转”问题表现较为突出情况，这次修法主要从三个方面着手，一是在立法目的中增加了“解决行政争议”这样的表述。以前立法目的有保护当事人合法权益，有监督行政机关依法行政，这次在立法目的中增加了这样的表述，就是为了推动行政诉讼实质解决纠纷。

　　二是扩大了可以调解的范围，现行行政诉讼法规定不得调解。在草案一审过程中增加了可以调解的两个内容，一是行政赔偿，二是行政补偿。初审之后，在征求意见过程中，要求扩大调解范围的意见比较集中，也反映出调解有利于解决争议，所以这次在保留原则的同时，扩大了调解的范围，除了补偿和赔偿外，还增加了行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的也是可以调解的。

　　三是在撤销判决的理由中增加了一项“明显不当”情形。有些地方、法院、专家学者和社会公众提出，现行行政诉讼法规定人民法院只能对具体行政行为是否合法进行审查，对于行政机关明显不合理的行政行为，没有规定人民法院可以判决撤销，不利于解决行政争议。为此法律委员会经研究，建议在现行行政诉讼法规定的人民法院可以判决撤销的行政行为情形中，增加一项“明显不当”的情形。

　　“告官不见官”情形有望改变

　　行政诉讼是民告官，但“告官不见官”情况普遍。有些行政机关聘请律师出庭，甚至工作人员都不出现，一方面律师可能了解情况不多，另一方面有些问题律师无法拍板。这对争议解决不利。

　　鉴于此，有些常委委员、地方、法院和社会公众提出，应当对行政机关负责人出庭应诉提出要求。行政机关负责人出庭应诉，不仅有利于解决行政争议，也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识，应当总结近年来一些地方推动行政机关负责人出庭应诉的好的做法，对行政机关负责人出庭应诉作出可行的规定。

　　为此二审草案增加规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”

　　“我们在地方调研的时候听到了一个很生动的例子，老百姓和被诉行政机关开始矛盾很尖锐，行政首长出庭之后，经过审理过程中的沟通，出来后坐一个车走了，争议解决了，可以说好处非常多。”一位全国人大常委会法工委工作人员介绍。

　　纠正“复议机关为了不当被告，维持原行政行为”现象

　　行政复议是有效解决官民纠纷、将行政争议化解在行政机关内部的重要途径，也是官民纠纷诉诸法院的“缓冲地带”。但长期以来，行政复议的社会认可度还不高，大量行政争议未纳入行政复议法制轨道。

　　现行行政诉讼法对行政复议机关作为行政诉讼被告作了如下规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”

　　全国人大法律委员会副主任委员李适时在向大会作草案修改情况汇报时称，有些常委委员、代表、地方、法院和专家学者提出，实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用，建议对原有制度作有针对性的改革，明确复议机关维持原行政行为的，与原行政机关作为共同被告。

　　为此“法律委员会经研究，建议将这一规定修改为：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”李适时说。