本报记者 李海涛

　　我国有近3亿未成年人，他们的保护问题一直是人们关切的焦点。在日前举行的十二届全国人大常委会第十次会议上，全国人大常委会执法检查组向大会报告了未成年人保护法实施情况。

　　报告中称，我国每年约有5.5万名未成年人意外死亡，农村地区非正常死亡学生占总数近80%。而从拐卖、遗弃、虐待、性侵、伤害等侵害未成年人人身安全案例分析，受害人多为缺乏家庭监护的农村留守儿童、城乡流动儿童等未成年人。

　　留守流动儿童保护问题如何加强？相关法律法规如何完善？政府管理部门、家庭、学校和社会都应该承担哪些责任？在分组审议该报告时，委员们积极建言献策。

　　尽快把未成年人保护法修改纳入议程——

　　相关法律法规还不够完善，要从法律上强力保护未成年人

　　“在未成年人保护存在的许多薄弱环节当中，农村留守儿童的保护是一个面大量广的问题。”蒋巨峰委员认为，农村留守儿童问题，最根本的是父母关爱和保护缺位。

　　为此不少委员建议尽快把未成年人保护法的修改纳入议程。吴恒委员说，在农村的留守儿童当中，父母双方都外出的与子女分离的高达43%以上，因此有必要把修改《未成年人保护法》纳入到本届全国人大常委会五年的立法规划当中，在立法中明确县、乡政府和农村基层组织对留守儿童的监护责任，加强建设和管理农村寄宿制学校。

　　在报告中可以看到，我国相关法律法规还不够完善：一是民法中的监护制度不够具体，操作性不强。当监护人不履行或不恰当履行监护职责时，难以实施监护权变更。二是刑法中关于虐待罪、遗弃罪、收买被拐卖儿童罪等规定需要修改补充。如虐待罪的责任主体只限于“家庭成员”，幼儿园教师、保姆等非亲属对儿童实施虐待行为，难以按虐待罪追究刑事责任。如对收买被拐卖儿童的行为人，可以不追究刑事责任的相关规定，不利于打击拐卖儿童犯罪。三是一些社会管理法律中，缺乏对未成年人特殊保护的规定。四是我国现行法律中没有专门的儿童福利法，在相关法律中虽有一些儿童福利方面的条款，但缺乏对保障对象、实施主体、资金来源、保障方法和保障水平的系统规范。

　　针对上述情况，不少委员提出具体修法建议。其中陈竺副委员长建议民法要进一步细化监护人应承担的责任，明确哪些具体行为属于没有履行监护职责。“孩子是家庭的，也是国家的，现在仍然有一些人认为，父母打孩子天经地义，周围邻居即使发现父母存在虐待行为也未必有报案的意识，对不履行监护职责的父母或其他监护人，应进行教育和采取应对的措施。”

　　另外，刑法将虐待罪定义为自诉案件，虐待犯罪在没有致被害人重伤、死亡的情况下，只有被害人向司法机关提出控告的才处理，对于被害人不控告的，司法机关不能主动受理。

　　在陈竺看来，未成年人由于年龄、智力、认知能力限制，往往是难以行使诉讼权利的，这就导致未成年人合法权益难以得到有效的维护，不利于预防和制止家庭虐待行为的发生。“因此应规定对未成年人受虐待的案件可以自诉，也可以公诉。”

　　建议研究设立未成年人专门保护机构——

　　终结“谁都管谁都不管，谁都有责任但谁的责任都追究不了”的状态

　　未成年人保护法颁布实施20多年来，社会知晓率不高。检查中，有的从事教育、治安工作的教师、民警向检查组坦承，以前不知道有未成年人保护法。

　　检查结果显示，有的省级地方政府没有设立未成年人保护委员会，有的地方未成年人保护委员会一两年才开一次例会，成员单位缺少协调沟通，工作形不成合力。有些地方和部门重经济发展，轻社会治理，在未成年人保护工作的组织协调、政策支持、资金投入、监督管理等方面明显缺位。有的地方把政府职责推给共青团和妇联组织，保护措施严重滞后。

　　“政府管理部门依法保护未成年人责任意识亟待提高。”全国人大常委会副委员长王胜俊代表执法检查组做报告时指出。

　　“工作状态整体处于谁都知道谁都不知道，谁都管谁都不管，谁都有责任但谁的责任都追究不了的状态。现在儿童福利保障不好，儿童安全保障不了，儿童教育保障不好。”张健委员直言。

　　而亲自参加执法检查工作的马馼委员称，尽管多数省级地方政府都设立了未成年人保护委员会，但是相关工作的组织协调还是存在很大问题，所以还是要有一个强有力的机构专门来组织协调、统筹解决未成年人的问题。

　　为此报告提出，各级政府要把未成年人保护工作放在经济社会发展和化解社会矛盾大背景中统筹研究、部署，着力解决未成年人保护工作存在的突出问题。同时建议国务院及有关部门适时研究设立未成年人专门保护机构，统一管理、协调落实未成年人保护相关工作。

　　形成“不可侵犯、不敢侵犯”的社会氛围——把“儿童优先原则”、“儿童利益最大化原则”和未成年人保护法规定的各项保护措施贯彻到千家万户

　　在对未成年人保护方面，家庭、学校和社会还存在许多薄弱环节。王胜俊说，一是家庭监护职责在部分人群中没有得到有效履行，尤其是农村留守儿童、城乡流动儿童、离异家庭子女和暂时失去生活依靠的未成年人家庭。二是校园性侵、体罚等安全问题和校车交通事故时有发生，学校保护措施在部分中小学校，特别是乡镇中小学校和幼儿园不落实。三是社会保护不力，有些未成年人长期受到虐待、家庭暴力等侵害，邻居、基层群众自治组织、政府相关部门干预不够，保护不力。

　　“留守儿童、流动儿童已经不是一个小的群体。”在蔡昉委员看来，归根结底，留守、流动儿童现象在于城乡分割，在于户籍制度还没有根本的改变，同时也是基本公共服务提供不均等的一个重要表现。“应该把问题提到体制层面上，而且作为推进改革的重要依据。”

　　未成年人能否健康成长，关系到国家前途和民族命运，关系到亿万家庭的幸福安康。为此报告提出，各级政府要强化国家机关工作人员依法保护未成年人权益的法治观念和责任意识，把法律的各项规定，融入到贯彻实施未成年人保护法的各项工作中。文化、教育和法制宣传部门及工会、妇联、共青团、基层群众自治组织等，要深入群众，把“儿童优先原则”、“儿童利益最大化原则”和未成年人保护法规定的各项保护措施贯彻到千家万户，让知法、守法、自觉保护未成年人成为每一个公民的行为准则。同时，依法严惩侵害未成年人人身安全犯罪，充分发挥法律威慑作用，形成未成年人人身权利“不可侵犯、不敢侵犯”的社会氛围，营造全社会关爱、保护未成年人的社会环境。