素有“经济宪法”之称的《预算法》，在经过四次审议之后，完成了20年来的首次大修。日前，十二届全国人大常委会表决通过了关于修改这部法律的决定。修改内容主要有立法宗旨、全口径预算、预算公开、地方政府债券、人大审查监督以及问责等方面。新《预算法》将于2015年1月1日起施行。

　　十年磨一剑。早在2004年《预算法》的修订工作启动，历经三届全国人大常委会。此前，按照十八届三中全会决定的要求，“三审”稿对《预算法》立法宗旨、全口径预算管理制度、预算公开、做实人大预算监督、赋予地方政府发债权等方面做了大幅修改。在此基础上，“四审”稿对地方政府发债、专项转移支付、超收和短收、国库管理等方面又做了修改。

　　规范地方债务

　　在修订过程中，一些备受争议的焦点话题，随着全国人大表决通过了修改《预算法》的决定而最终敲定。

　　譬如，规范地方政府债务是《预算法》修正的一项重要内容。其规范了地方政府债务，解决了债务“怎么借”、“怎么管”及“怎么还”三个问题。修改后的《预算法》明确规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。并规定，资金用途只能用于公益性资本支出。

　　如何防控地方债务风险，也成为《预算法》修改过程中高度关注的焦点问题。在2012年6月份的二审稿中，明确指出地方政府“不列赤字”，“不得发行地方政府债券”。也就是说，是否允许地方在预算执行中增列赤字，一直是预算法修订中争议的话题。

　　明确“央行经理国库”

　　再如，《预算法》修正案最终恢复了现行法中“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。

　　此前，在二审稿中，删去了“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”，并且改成了“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”，还添加了“国库管理的具体办法由国务院规定”。如果这样修改，则是将“央行经理国库”改成了“央行代理国库”。但《预算法》最终修正案恢复了“央行经理国库”。整个修改过程背后是艰难的斟酌。

　　强化公众对预算的监督

　　此外，《预算法》修订后对转移支付制度进行了明确。财政部部长楼继伟在新闻发布会上表示，要分清中央和地方的职责，中央和地方共同安排支出，完全属于地方职责的那部分专项转移支付逐步取消掉，变成一般转移支付。委托地方的事项尽量减少。楼继伟表示，下一步的方向，就是按照十八届三中全会提出的要求规范整合，“总的来说，目标明确，手段明确，不要切得太细。”

　　“通过采取上述措施，专项转移支付将会减少，一般转移支付会增多。”楼继伟说。

　　这就在很大程度上预示着，《预算法》的功能在于控制、约束政府的预算权，强化公众对预算的监督。预算既是政府管理的手段，更是人大、社会控制政府预算行为的手段，从理念上实现了从管理法向控权法的转型。

　　■权威连线

　　《预算法》修订参与者、中国财税法学研究会会长刘剑文:

　　央行经理国库 资金开支多了一道防火墙

　　《预算法》在这次修订后带来了哪些变化？南方日报记者专访了《预算法》修订参与者、中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文。

　　地方债由国务院统筹

　　南方日报：此次修订规定省级政府可以在中央批准的情况下发债券，你如何看待这一突破？

　　刘剑文：新《预算法》在部分“开闸”地方发债的同时，对地方政府发债做出了诸多具体规定，以严格防范债务风险的扩张。比如，限定了举债主体、方式和规模，明确举债的用途应当是“预算中必需的建设投资的部分资金”，“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”，并要求对本级政府举借债务的情况作出说明。与此同时，修改后的《预算法》规定，要建立以责权发生制为基础的政府财务报告制度，政府的资产负债表要向社会公开，也要引入地方政府债券评级。

　　可以说，《预算法》对地方政府举债实施了“开明渠、堵暗渠”，也就是希望杜绝其他形式的地方债券。地方债由国务院统筹，规范了地方政府的债务问题。

　　南方日报：怎样做才有助于缓解“跑部钱进”的现象？

　　刘剑文：目前，我国每年转移支付和税收返还资金超过4万亿元。

　　逐步强化公众对预算的监督，有利于促进地区间的公共服务均等化。但要彻底改善这一现象，有待完善更详细的相关条例。

　　政府全部收入和支出纳入唯一账户

　　南方日报：《预算法》修正案最终恢复了现行法中“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。在你看来，其意义在哪里？

　　刘剑文：按照通常的做法，钱和账应该分开管理，财政部管账，相当于是“会计”，央行经理国库就等于是管钱，承担了“出纳”的职能。比如，财政部开一个单子要花一笔钱，“出纳”央行有权审查这一单子是否符合规定，一旦央行这一职能取消，财政部的权力将进一步扩大。

　　“中央国库业务由中国人民银行经理”，意味着人民银行对财政部多了一道监管，资金的开支多了一道防火墙。换言之，建立现代政府预算管理制度的必要前提条件之一，是实行国库单一账户制度，将政府全部收入和支出纳入这个唯一的账户，全部政府收入由纳税人的账户直接进入国库单一账户。

　　 政府和部门的预算都要公开

　　南方日报：《预算法》明确提出用预算“规范政府收支行为”，对于权力的规范，此次修法如何体现？

　　刘剑文：这场预算制度改革，对于包含一般公共财政收入、政府性基金收入、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径财政收入已超20万亿元的中国来说，意义重大。

　　《预算法》明确了各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。

　　预算公开，是全面的公开。既包括中央预算，也包括地方预算，预算、预算调整、决算都要公开。不但政府预算要公开，部门预算也要公开。

　　此外，约束预算，明确了严肃追责。第92条明确，“违反本法规定，进行预算调整的”，将对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。第94条则更加严格：违反本法规定“挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。”(龙金光)