支付服务体系是一国经济金融运行与发展的核心基础设施和制度安排之一。党中央、国务院历来高度重视支付体系建设。2003年10月，党的十六届三中全会提出“建立和完善统一、高效、安全的支付清算系统”。2011年3月，《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》提出，“加强金融基础设施建设，进一步健全金融市场的登记、托管、交易、结算系统”。2013年11月，党的十八届三中全会再次强调“加强金融市场基础设施建设，保障金融市场安全高效运行和整体稳定”。作为我国支付体系的组织者、促进者和监督者，中国人民银行认真贯彻落实党中央、国务院有关部署要求，建成并不断完善安全高效的现代化支付体系，多层次支付服务市场体系基本形成。如何积极适应信息技术革命和经济社会发展，进一步促进支付服务市场健康发展，确保支付体系高效、安全运行，是中央银行的天然职责和重要使命。

　　我国多层次支付服务市场格局基本形成

　　新中国成立后到改革开放前，我国支付体系具有鲜明的计划经济和国家银行体制色彩，为适应计划经济体制下产品生产、配给和流通对支付的要求，强调按计划合同办理结算，一切转账结算集中于国家银行，限制和取消商业信用，并建立了全国集中统一的联行清算体系。

　　党的十一届三中全会以后，我国以市场化为导向推进改革开放，先后对银行结算制度、联行清算体制、支付结算工具等进行改革，逐步建立了以信用支付工具为主导的结算管理制度，创建了全国电子联行系统并实现了“天地对接”，支付体系现代化建设取得了具有里程碑意义的重大进展。

　　进入21世纪，网络信息技术在金融领域广泛应用，我国支付体系现代化建设步入了跨越式发展的新时期。2005年以来，人民银行相继建成运行了大小额支付系统、全国支票影像交换系统、网上支付跨行清算系统等重要的跨行支付系统，为金融机构和金融市场提供了低成本、高效率的公共清算平台。目前，我国已基本形成了以人民银行跨行支付清算为核心、银行业金融机构行内系统为基础、专业清算机构和第三方支付机构为重要补充的与市场经济发展相适应的支付服务市场体系和专业化分工格局。

　　人民银行跨行支付系统发挥着核心作用。目前，全国各银行机构法人均已直接或间接接入人民银行跨行支付系统。2013年，人民银行跨行支付系统共处理支付业务28亿笔，金额2164万亿元，相当于当年GDP的37倍。其中，大额支付系统处理业务6亿笔，金额2061万亿元，业务金额占全国跨行清算业务金额的94%，成为连接社会经济活动及其资金运行的“大动脉”。2013年，人民银行建设的第二代支付系统正式上线。该系统充分借鉴了国际上支付系统建设和管理的先进经验，支持商业银行以法人为单位一点接入、一点清算，实现了资金的集中化管理，提高了资金清算的效率和安全性。

　　银行业金融机构是为政府、企业和个人提供支付服务的主体。近年来，银行业金融机构积极适应数据大集中趋势，不断优化行内业务系统，在传统柜台渠道的基础上，大力发展网上支付、移动支付等电子支付，向广大客户提供多元化和个性化的支付服务。2013年，全国银行业金融机构共办理票据、汇兑、银行卡等传统非现金支付业务500多亿笔，金额1600多万亿元；办理网上支付、电话银行和移动支付等电子支付业务258亿笔，金额1075万亿元。其中，网上支付和移动支付业务发展尤为迅猛。2013年，网上支付业务达1061万亿元，占电子支付业务的99%；移动支付业务10万亿元，同比增长318%。银行机构行内系统是银行内部资金往来与清算的渠道。2013年，银行机构行内系统共处理业务108亿笔，金额745万亿元，同比分别增长20.2%和19.3%。

　　特许清算机构在特定领域提供清算服务。为满足特定领域的清算需求，鼓励非现金支付工具的创新和推广，人民银行积极培育多元化的支付服务主体。2002年3月，人民银行批准设立中国银联，负责推动跨行联网通用和银行卡普及应用。截至2013年底，中国银联卡服务范围覆盖境外140多个国家和地区，境内累计发行银联卡38亿张，银行卡跨行交易量达32.3万亿元。2002年10月和2006年4月，人民银行先后批准设立城商行资金清算中心和农信银资金清算中心，分别办理城市商业银行、农村信用社等银行业金融机构的汇兑、银行汇票等资金清算业务，大大节约了支付平台建设成本。

　　第三方支付机构在零售支付中发挥重要作用。近年来，借助电子商务的兴起，支付机构运用互联网、移动通信等新兴信息技术，充分发挥自身机制灵活的优势，依靠强有力的客户粘合力，提供了丰富多样的个性化支付产品，并与货币市场基金、银行、保险等紧密结合，在小额零售支付服务领域发挥着越来越重要的作用。截至2013年末，人民银行依法核准支付机构共计250家，全年业务规模达334亿笔，金额17万亿元，日均近1亿笔，笔均523元。与银行业金融机构处理的支付业务相比，支付机构的业务具有笔数多、金额小的特点，在小额、快捷、便民等小微支付服务方面的优势日益凸显，打破了银行垄断支付服务市场的传统格局。

　　多层次支付服务市场的基本形成并安全高效运行，大大提高了资金交易效率和流动性，极大地便利了政府、企业和个人支付，加强了各类金融市场的有机联系，为疏通货币政策传导、加快社会资金周转、维护金融稳定发挥了重要作用，夯实了金融服务实体经济的基础。

　　厘清政府与市场的边界，统筹规划支付服务市场体系建设

　　近年来，人民银行坚持市场化改革方向，准确把握国内外支付体系发展的历史脉搏，顺应各类经济主体经济活动和居民居家服务需要，合理界定政府与市场在支付服务领域里的边界，让市场在支付服务领域发挥更大作用。目前，我国传统上由银行部门垄断支付服务领域的格局已被打破，支付服务尤其是零售支付服务领域已基本实现市场化，支付服务提供者日益多元化，支付方式日趋丰富和个性化，行业自律组织已经形成并发挥积极作用。这是支付服务市场活力提升的表现，对减少现金流通、降低交易成本、提高支付效率、促进金融创新和方便生产生活等发挥了重要作用。

　　党的十八届三中全会提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”下一步，在统筹支付服务市场建设上，人民银行将更加突出市场成员的创新主体地位，充分发挥市场在创新资源配置中的决定性作用；降低零售支付服务市场的准入门槛，鼓励金融机构和社会化、专业化金融服务机构进入零售支付服务市场；更加支持和尊重企业、个人等支付服务需求方自主的选择权，更多通过市场机制约束各类支付服务机构行为，形成以市场约束为基础的支付市场秩序；稳步推进支付市场对外开放，鼓励支付服务机构以全球化的视野大胆探索创新，积极参与国际支付服务竞争。

　　从防范风险的角度看，支付服务市场需要特殊的制度安排。总体上，支付服务涉及的债权债务金额大、笔数多，特别是跨行资金支付服务等依靠私人部门提供的难度很大，也容易造成垄断，增加交易成本，因此，世界各国和地区的中央银行或货币当局都对跨行清算结算安排采取了特殊的法律制度安排和监管手段。在小额零售支付服务领域，信息不充分、信息不对称和过度竞争等都极易加大支付风险，甚至演变为系统性风险，危害公众利益，需要加强市场准入和日常监管。

　　人民银行将继续发挥在金融服务中的基础性作用，统筹规划金融基础设施建设，进一步增强现有跨行支付系统的处理能力，或根据实际需要组织建设新的跨行支付系统，满足日益增长的多元化支付交易需求，提高整体资金结算效率。培育公平竞争的支付服务市场，对银行与非银行机构提供支付服务实施一致的监管标准，形成公平竞争的政策环境。对支付服务和工具创新，及时予以规范，促进新兴支付方式有序发展。

　　需要强调的是，政府对支付服务市场实施管理，重在规范业务流程、防范各种风险和保护消费者权益，而非设定具体额度。人民银行鼓励支付服务市场发展创新的立场、方向和政策是一贯的。针对创新性支付服务实施新的政策前，一定会在监管部门、支付机构、消费者之间寻求“最大公约数”，统筹规划，在达成共识的基础上最终出台。

　　适应技术变革和市场需求，鼓励支付工具与服务创新发展

　　当前，我国支付服务市场迎来重要的发展机遇。互联网、物联网、电视网和云计算等电子信息技术的发展及其与支付产业的深度融合趋势，为零售支付服务的发展和创新提供了强大的技术驱动。持续平稳的经济发展速度、位居世界前列的经济总量、庞大的消费市场以及居民非现金支付习惯的逐步形成，为零售支付服务发展提供了广阔的空间。社会信用体系的建立健全和个人征信体系的不断完善，为非现金支付服务发展提供了良好的信用环境。更重要的是，扩大内需已成为中国经济发展的长远战略，全面深化经济体制改革，促进经济发展方式转变，为支付服务市场的发展和创新提供了有利契机。

　　应该看到，虽然近年来我国支付服务市场取得快速发展，大量创新性支付业务的涌现弥补了传统金融业支付服务的不足，极大地提升了支付效率，但一些制约支付服务市场创新发展的深层次矛盾和问题还没有根本解决，很多支付业务仍处于初级发展阶段，有些支付创新在国际上也没有成熟模式可供借鉴。我们要树立包容性的监管理念，为这些创新留有一个发展观察期。在发展观察期内，要增加包容度，鼓励合理创新，使支付服务行业创新发展走在现代服务业前列。

　　一是要坚持尊重市场选择，注重激发支付服务机构的创新精神。新型支付工具和业态的发展是创新的产物。既然是创新，就难免有失误和风险。要以海纳百川的胸怀和更开放的态度呵护支付服务方式和工具创新，允许多种服务模式并存，并接受市场的检验。在诚实守信的前提下，一切有利于包容性增长和实体经济发展的支付服务创新都应当受到尊重。鼓励银行业金融机构与支付企业发挥各自优势，按照市场化原则加强合作，创新支付服务和工具。

　　二是要坚持服务实体经济，注重提升支付行业可持续发展能力。加强支付技术创新，注重吸收和借鉴国外创新的最新实践和成果，使中国成为全球支付技术创新高地。立足于便利经济交易和方便生产生活，推动支付服务的商业模式和合作模式的创新，在提高百姓支付便利性、减少商业流通成本、改善农村金融服务环境、服务小微企业等方面发挥积极作用，促进资金更好地流转。

　　三是要坚持竞争与合作，注重拓展支付行业发展空间。银行、支付机构应把竞争重点放在创新和差异化发展上，同时加强在业务创新方面的合作，为客户提供定制化支付服务解决方案，实现资金高效流转，创造分工合作、协同共存的“大金融”支付格局。支付服务提供主体要综合分析客户需求，将支付服务融入到各种金融活动和行为之中，提供“一站式”金融服务。

　　四是要坚持公开透明，注重维护消费者权益。随着一些新兴支付业务的流程和环节多样化和复杂性日益提升，透明度大幅降低，普通消费者难以对其风险进行合理评估。支付机构开办创新性业务时应有充分的信息披露和风险提示，缓解信息不对称。真正有生命力的金融创新应该以满足客户支付需求为出发点，为目标客户提供更有价值、更透明的支付服务，提升客户体验，留住目标客户，增加消费者福利。

　　完善支付法规和治理体系，切实防范支付体系风险

　　健全的支付业务法律法规和行之有效的治理体系，是支付服务市场安全、高效运行的重要基础。近年来，为规范支付服务市场主体行为，防范支付风险，保护金融消费者权益，人民银行从银行账户、支付工具、支付系统、支付机构等方面入手，建立健全支付服务法规和治理体系。目前，以“安全”和“高效”为目标的支付服务法律法规体系基本形成，政府监管、行业自律和支付服务主体内部控制“三位一体”的支付服务市场治理体系有效运作，较好地处理了创新、发展与风险之间的关系。

　　我国支付服务市场的快速发展也带来了新的风险隐患。第一，部分支付机构和个别金融机构违规从事跨行清算业务，面临法律、流动性、信用等多重风险。第二，构建在开放型网络基础上的网上支付、移动支付等新兴支付方式，在通信传输、加密等方面尚未形成统一的技术规范，便捷性与安全性之间存在一定冲突。第三，大量新兴支付方式将线下业务转由线上处理，在一定程度上造成原有规则的不适用和监管上的空白。第四，以支付业务创新为纽带，银行、证券、保险、基金等行业相互渗透、相互融合，对“分业经营、分业监管”体制构成挑战。

　　2008年国际金融危机后，国际社会对构建高效、透明、规范、完整的金融市场基础设施更加重视，并发布了《金融市场基础设施原则》（下称《原则》），对我国完善支付法规和治理体系提出了更高要求。目前，欧盟、美国等已通过立法和修改规章制度等措施强化监管部门对金融市场基础设施的监管职能和主导作用。我国已承诺尽快实施《原则》。

　　人民银行将把加强支付监管、保障消费者信息和资金安全作为优先工作。一是不断推动支付服务基础设施符合国际先进标准，完善现有跨行系统的处理能力，满足日益增长的多样化支付交易需求。二是在支付指令、轧差安排等法律地位尚未明确的情况下，人民银行对违规从事跨行资金清算业务的个别非金融机构和金融机构严格加以规范。待相关法律基础完善后，可以考虑将更加广泛的私人部门纳入进来。三是针对以支付创新业务为载体，银行、证券、保险业务加快融合发展可能引发的风险问题，通过金融监管协调机制加强信息沟通、改革协调、监管配合。四是加强与工商、公安等相关部门的协同合作，对市场上不具有支付业务资质、违规从事支付业务或利用支付业务从事违法活动的单位或个人及时予以处理。

　　商业银行、支付机构应完善内部治理，依法合规经营。市场主体在创新业务和开展竞争中不能冲击现有的政策法律制度体系，不能挑战政策法律制度中的禁止性规定。对于将传统上是线下运营而现在搬到线上的业务，支付机构不得挪用、窃取客户备付金，绝不允许触碰非法吸收公众存款和非法集资两条“底线”。要以是否真正落实实名制为依据，确定银行账户、支付账户、电子现金的安全等级和安全系数、权限和额度要求，全面贯彻反洗钱、消费者权益保护等方面的法律要求。支付机构应遵守反不正当竞争法的要求，不得采用不合理的合同条款或利用任何方式诋毁其他竞争对手。

　　行业协会应充分发挥行业自律作用。在相关业务和技术标准的拟订、消费者宣传教育、对会员的普遍服务和违纪处理等方面，支付清算协会等行业自律组织应主动担当，加强协同，严明市场纪律，形成既有利于维护会员和行业利益，又有利于保护消费者利益的公平竞争、优胜劣汰的市场环境。

　　积极承担社会责任，引导和推进支付普惠服务发展

　　目前，国际组织和世界各国普遍认识到，普惠金融发展有助于贫困和低收入人群增加收入、累积财富、减少贫困发生率，提高弱势群体的生活水平。党的十八届三中全会明确提出，发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。我国“三农”、贫困和低收入人群以及小微企业的金融服务需求规模较小，金融服务的单位成本较高，传统金融模式难以有效满足其需求。从支付角度看，我国对“三农”和小微企业的支付服务整体发展滞后，基层金融机构数量少，非现金支付工具品种少、结构单一，支付结算渠道不畅。随着信息技术的广泛应用，网上支付、移动支付和电话支付等低成本的新兴支付方式快速发展，有助于大幅降低基层金融服务的成本，提高农村地区、贫困和低收入人群金融服务的可得性。

　　2009年以来，人民银行认真贯彻落实党中央、国务院关于金融服务“三农”、小微企业的战略部署，始终把解决农村地区支付结算难、便利小微企业支付问题放在特别突出的位置，农村支付环境和小微企业支付服务得到持续改善，金融包容性大幅提升。一是制定实施改善农村地区支付服务环境的一系列政策措施，在农村地区大力推广非现金支付工具和支付清算网络系统。如推广农民工银行卡特色服务、银行卡助农取款服务和农村地区手机支付试点业务等新型服务方式，使越来越多的农民足不出村就可享受到取款、汇款、转账、新农合新农保等补贴资金收取等基本金融服务。截至2013年末，农村地区金融机构开立个人银行账户达24.1亿户，发放银行卡达15亿张。超过8万个农村金融机构网点接入人民银行支付清算系统，3.7万个网点接入农信银资金清算中心支付系统，接入比率超过70%。设置在行政村的银行卡助农取款服务点超过85万个，覆盖近48万个行政村，消除超过80%的金融服务空白行政村。二是积极改进小微企业支付服务环境，着力从中央银行层面畅通小微企业跨行支付渠道，从零售支付层面创新和普及非现金工具，降低小微企业支付业务成本，较好地满足了小微企业对支付服务提出的“海量交易笔数，小微单笔金额”的需求，一定程度上填补了传统金融的空白。特别是一些网络支付、移动支付服务为小微企业提供的专属服务，大大降低了小微企业享受优质支付服务的门槛。

　　下一步，人民银行将继续引导各类支付市场主体增强社会责任感，进一步提高支付服务的覆盖面和渗透率，更多惠及广大人民群众和社会发展的薄弱环节。一是引导市场主体把握农村经济发展特点和农民生活习惯，重点满足农民小额转账、汇款、取现、各项补贴领取等基础性金融服务需求。二是积极组织开展相关业务宣传，使农民、小微企业等能够及时了解和使用多元化的支付服务。三是鼓励充分借鉴国际上特别是非洲、东南亚等发展中国家的成功经验，依托新技术、新手段，克服金融基础设施不足、传统网点式物理服务覆盖率偏低等因素，满足弱势群体和小微企业的支付服务需求。四是鼓励开展新型支付与融资、信贷业务模式的融合创新，为弱势群体和小微企业提供综合金融服务。

　　我国支付服务市场的潜在发展空间巨大，我们要善于发挥政府和市场“两只手”的作用，银行业要以更主动、更合作的态度创新求变，支付机构要以更稳健、更规范的方式拓展业务，监管部门要实施更审慎、更灵活的监管鼓励创新和防范风险，共同促进支付服务市场协调健康发展。■刘士余作者系中国人民银行副行长