预算法修改步履维艰 十年“难产”终迎四审

　　新预算法有望本周出台

　　财政转移支付、预算审批、国库、财政专户等方面或有具体制度安排

　　十二届全国人大常委会第十次会议8月25日至31日在京举行，有“经济宪法”之称的预算法修正案草案将于此次会议上进行第四次审议。值得关注的是，预算法修正案草案此前三次审议都未交付表决，此次四审将首次被提请表决。记者从多方渠道获悉，如无意外，四审在31日通过表决的可能性较大，这意味着我国新预算法有望于本周末出台，为新一轮财税体制改革启幕。

　　破局

　　 新预算法出台在即

　　记者从全国人大相关人士处了解到，此次全国人大常委会议题较多，将安排半天时间专门审议预算法修正案草案。全国人大常委会的160余位常委将分为六组，在每个小组内讨论、审议，每个常委提意见、谈看法，形成自己的想法，六组审议同时进行，最后一天，也就是8月31日将进行表决，表决结果会向社会公布。

　　据了解，预算法修正案草案前三次提请全国人大常委会审议，均只进行审议而未交付表决，此次四审是第一次提请全国人大常委会表决。“通常如果意见分歧较大、难以形成共识，不会贸然进行表决，如果交付表决，通过的可能性应该很大。”一位全国人大预工委的工作人员告诉记者。

　　预算法修正案草案在今年4月的全国人大常委会上进行三审。北京大学财经法研究中心主任刘剑文表示，经过此前一到三审稿三次修改之后，《预算法》在立法宗旨、预算透明度、允许地方发债等方面有了很大进步，比较超前，适应了未来很多年的一个需要。“三审稿已经是比较成熟的稿子，四审稿变化的空间应该是有限的。我觉得可能会涉及一些比较细化的规定，比如可能会有财政转移支付方面具体制度的安排，预算的审批方面细化的规定，国库、财政专户的相关规定等。”

　　在不少财税专家看来，《预算法》修改是整个财税体制改革的第一个突破口。财税改革有三方面内容：预算制度改革、税制改革、中央地方关系改革。三大方面的改革有内在逻辑关系，而预算改革将发挥基础性的突破作用。“从2009年三公经费的公开开始，预算改革就在不断推进。现在老百姓的民主意识、法制意识很强，需要财政收入、支出公开透明，让老百姓知道钱是不是花在刀刃上，这就为以后税收制度改革扫除了障碍。”刘剑文称：“预算制度的改革也是中央地方关系改革的前提。因为预算改革是要解决财政收支的合理、合法问题，在这个基础上进行税制改革，在税制改革的基础上就能顺理成章解决中央和地方的事权和支出责任了。所以整个财税改革中预算制度改革要先行。”

　　？部

　　“十年长路”源于利益博弈

　　从2004年预算法修改纳入十届人大立法规划，到今天已过了十年光阴，跨越了第十届、第十一届、第十二届人大。可以说，预算法修订的过程是无比曲折而漫长的。

　　社会各界、有关主管部门都有修法的强烈愿望，因为财税体制的改革、国家的长远发展都需要预算制度的创新，需要预算法修改来提供法律保障。但是，由于预算法涉及国家最核心的权利和利益分配，是改革的深水区，涉及政府和人大、中央和地方、国家和纳税人之间关系，诸多敏感问题集中在预算法的修订中，利益盘根错节。

　　“如果这部法律的修订让社会各界看到修订是有明显进步的，就必须对这些复杂问题有所回应、有所突破。因此预算法的修订可以说是步履维艰。”中国政法大学财税金融法研究所教授施正文告诉《经济参考报》记者。

　　2004年预算法修改列入十届人大立法计划，当时社会上期望2005年、2006年通过。但由于各界对草案的分歧很大，短期内难以形成共识，修法就拖后到了十一届人大。“最初的草案是由全国人大预算工委起草的。在十多年前的情况下，那个草案迈的步子比较大，但是征求意见后没有得到国务院认可。后来的草案是全国人大和财政部联合起草，但实际上是财政部在主导起草工作。从起草单位的变化也可以窥见在预算法修订中人大和财政部之间的分歧。”施正文告诉记者。

　　施正文称，从1994年分税制改革后，财政管理逐步进行了一系列改革，政府采购改革、部门预算改革、国库制度改革、预算管理方式改革等，但是现行预算法并没有体现这些改革。“虽然说改革需要先行，但是改革也需要在法律的保障下进行，要于法有据。因此预算法的修改工作必须要向前推进。”施正文说：“2011年底终于形成了一审稿的草案，提交全国人大审议，依然争议很大。2012年6月二审之后，学界开了很多次关于预算法修订的会议，并给全国人大常委会递交了书面修订意见，全国人大向社会各界征求意见逾32万条。”

　　二审到三审之间有一个重大的变化，就是十八届三中全会的召开。三中全会对全面深化改革做出了全面、重大、深刻的部署。“对于预算改革这样的重大问题，中央有了明确的思路，所以三审稿就是全面吸收、落实三中全会关于财税体制改革的规定。所以三审稿相比二审稿而言有重要变化。”施正文称。

　　“今年6月30日中央政治局通过深化财税体制改革的总体方案，大方向定下来以后，修改预算法终于水到渠成了。”刘剑文称。

　　？寄望

　　预算管理再进一步

　　多位财税专家认为，预算法修正案草案从理念到制度的安排，从立法宗旨到预算范围，从预算编制、审查、批准、监督、调整到法律责任，在很多方面都体现了制度上的变革。然而，由于修法不易，还是希望能在这次修订中迈出更大的步子。

　　上海财经大学教授蒋洪表示，《预算法》三审稿中，提出“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，且由原来的狭义公共预算扩展到四本预算组成的体系，这是比较大的进步，但这一说法只涉及“收入和支出”，没有涉及“资产和负债”，使预算管理的完整性受到很大制约，这一点不知在四审稿中是否会有进步。

　　中国人民大学法学院经济法教研室主任朱大旗认为，预算法修正案三审稿的编制、审批、执行等方面的规定仍然主要是针对一般公共预算设计的，后三本预算的制度规则依然形同空白。此外，他还对三审稿中“经国务院批准、决定尚可设立财政专户”这样的规定存疑“实际上存在使一些政府收支有游离于人大监督之外的制度性风险，是我国修订预算法必须加以关注和解决的重大问题。”朱大旗表示。

　　此外，在预算法三审之后，多位财税专家联名提出修改建议，其中包括在全国人大设立预算委员会。据专家介绍，这一问题很难在预算法四审中得到解决“学者提出成立预算委员会是因为目前全国人大财政经济委员会工作涉及的面很广，包括财税、金融、价格、企业等。而预算问题专业性比较强，所以希望设立一个专业委员会。”刘剑文称“但是是否设立预算委员会不是预算法能解决的问题，而是需要全国人大组织法做出修改。”

　　刘剑文还表示：“从习总书记的讲话中我们可以看到，我们的财税体制改革实际上是分两步走，第一步是在2020年以前，第二步是在2020年以后，目前预算法的修改草案反映了现实的需求，对推动我国现阶段的财税体制改革能起到很大作用。我们不可能通过一次修法把所有问题都解决，不能指望预算法一步到位，有些问题可能要到2020年以后再逐步解决，比如预算权利的配置问题等，可能要在下一步改革中解决。”