8月11日《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见（国办发〔2014〕37号）》（以下简称“《意见》”）正式挂网，中国铁路总公司（以下简称“铁总”）及其下属铁路运输企业的土地开发措施得到了进一步的政策支持。

　　一方面，一大波存量铁路用地有望成功“变现”，进入市场；而另一方面，在新开发铁路项目及其周边站场土地的规划过程中，铁路运输企业也可明确从土地规划环节就先行介入，从而为获取这些土地的开发资格获得“近水楼台”的优势。

　　不过，此前坊间传闻的“反哺”条款并未明确提及，对此，业内人士认为《意见》并非单纯为铁总谋利，而是希望盘活资源，引入更多的开发力量，“这些资源进入市场并不意味着全部都会被铁总收入囊中，铁路运输企业如果玩不转就得与人分羹，这也可被看作是铁路资源市场化改革的重要组成部分。”

　　南方日报记者 钟啸 实习生 赵雅

　　存量地或“变现”

　　铁总大量土地可开发可入市

　　“通过这一轮的变现，铁路部门便可实现划拨用地性质的转变，用于自己开发，也可推向市场”

　　在舆论的一波炒作之声过后，《意见》终于经国务院同意出台，明确要求按照新型城镇化要求，在保障铁路运输功能和运营安全的前提下，坚持“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发利用。

　　而在土地供给方面，《意见》强调要通过市场方式供应土地，一体设计、统一联建方式开发利用土地，促进铁路站场及相关设施用地布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用、铁路运输功能和城市综合服务功能大幅提高，形成铁路建设和城镇及相关产业发展的良性互动机制，促进铁路和城镇化可持续发展。

　　“很多人说铁总在借政策圈地，我看这都是后话，只要能把铁路系统自己的土地资源变现就非常可观了。”对此，一位铁路系统内部负责“红线内”开发的工作人员就表示，铁路系统手上的土地资源一向不少，只是无法“变现”。此前，铁路系统十分庞大，在进行铁路建设的过程中每到一个地方都会获得当地大量的划拨土地。经过50多年的发展，这些土地的面积可想而知。只是整个系统此前都没有重视过这一块资源，所以甚至都没有非常精准的统计，“现在要做综合开发了，才发现划拨土地的性质成为了最大的障碍。就好比人家给你地用来盖房子自己住，现在要拿出来开旅馆，这就需要转变性质了。”

　　在他看来，《意见》中的“盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合”的提法就是针对这一问题的，《意见》不仅明确支持铁路运输企业以自主开发、转让、租赁等多种方式盘活利用现有建设用地，鼓励铁路运输企业对既有铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发，还给出了非常清晰的“转化”路径。

　　“第六条写得非常具有操作性，铁路运输企业依法取得的划拨用地，因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，可依法采取协议方式办理用地手续。经国家授权经营的土地，铁路运输企业在使用年限内可依法作价出资（入股）、租赁或在集团公司直属企业、控股公司、参股企业之间转让。”这位内部人士认为，通过这一轮的变现，铁路部门便可实现划拨用地性质的转变，用于自己开发，也可推向市场，“不仅如此，这里特别说通过‘采取协议方式办理用地手续’，这也就意味着铁路部门可绕开‘招拍挂’流程，从而降低了资源变现的成本，对未来的运营获益都大有便利。”

　　新建项目“统一联建”

　　铁路运输企业“近水楼台”

　　“无论是既有站场的改造，还是新的站场项目的规划建设都是围绕着铁路项目来的，而这些项目的建设往往都是由铁路运输企业参与甚至主导的，那么在开发的过程中，这些企业的优势不言自明”

　　除此之外，《意见》还明确铁总及其下属铁路运输企业可提前进入铁路站场及周边地区改建和规划的编制环节，这虽然是出于统筹全局、合理分配资源的需要，但却也在无形中让铁路运输企业获得了运营这些土地的先机。

　　《意见》中明确指出，地方政府应主动与铁路运输企业协商，统筹编制既有铁路站场及毗邻地区相关规划，加强功能调整和空间优化，完善交通组织、用地布局和设施条件，增强铁路站场和周边地区的承载能力和服务功能。而在谈及“新建铁路站场实施土地综合开发”时，也提出支持新建铁路站场与土地综合开发项目统一联建。新建铁路建设项目的投资主管部门、机构应与沿线地方政府按照一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设的原则，协商确定铁路站场建设需配套安排的土地综合开发事项，明确土地综合开发项目与对应铁路站场、线路工程统一联建等相关事宜。

　　“无论是既有站场的改造，还是新的站场项目的规划建设都是围绕着铁路项目来的，而这些项目的建设往往都是由铁路运输企业参与甚至主导的，那么在开发的过程中，这些企业的优势不言自明。”一位铁路项目规划系统的内部人士表示，铁路系统已有专人研究周边资源开发，可见其积极性已十分高涨，“很多路局或者铁路公司都有自己的房地产开发部门，在现在的市场化背景下，随时都可发展成一个具有很强开发能力的主体，所以从各个方面来说，铁路运输企业都已做了不少的准备。”

　　而《意见》中也明确了站场建设和土地综合开发的规划要求，要求地方政府在编制土地利用总体规划和城市总体规划时，要根据新建铁路线路和站场的选址，做好用地控制和预留。在综合开发用地供应前，城乡规划部门应依据控制性详细规划提出规划设计条件。未确定规划条件的地块，不得供应。

　　记者11日更了解到，不少地方路局甚至在内部已将《意见》解读为优先铁路运输企业参与开发，各地的试水项目也不胜枚举。广铁此前在铁总到地方调研时就提出，已与佛山西站就佛山西站的综合开发问题进行了多轮磋商，目前佛山西站已在确保主线工程按时完工的前提下，开始研究地下空间和上盖建筑的综合开发工作，并确定了总体方案，这座正在建设当中的铁路枢纽已开始进行有关尝试，而广铁方面对佛肇地区这座铁路交通枢纽周边的土地开发也都表示出了浓厚的兴趣。

　　用地供应市场化

　　铁路企业须通过市场获益

　　“简单来说，就是新项目土地开发还是要走招拍挂程序，铁路运输企业一样要参与市场竞争”

　　虽然从沙盘推演上来说，《意见》为铁总及其下属铁路运输企业提供了一次跨越发展的绝好契机，但在实际操作过程中却并不一定一帆风顺。

　　此前就有人盛传，广深铁路在沿线站段拥有面积可观的土地，开发空间大，根据初步估算，认为沿线站段土地增值空间超100亿元。

　　对此，广深铁路的一位内部人士却在接受采访时表示，其实公司方面到现在也没有对这些土地的资源做过测算。

　　“土地使用权很多是车站、站房、建路用的地，除了这些生产必要的用地后还有多出来多少还真不知道，就更不要说开发的价值了。”这位内部人士称，《意见》还是一个纲领性的文件，各地要想大张旗鼓地进行沿线土地开发，恐怕还要很长一段时间，“至少我们公司方面还并没有这个方案出台”。

　　而《意见》中，也从来没有明确新建项目的站场及周边土地开发就一定归属于铁路运输企业，甚至也没有提出要由其主导的说法，明确提出要“采用市场化方式供应综合开发用地”。新建铁路站场地区综合开发用地采用市场化方式供应，供地公告时间不得少于60个工作日。新建铁路项目未确定投资主体的，可在项目招标时，将土地综合开发权一并招标，新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权，相应用地可按开发分期约定一次或分期提供，供地价格按出让时的市场价确定。新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的，综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应，并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。土地由铁路建设投资主体取得的，铁路建设和土地综合开发应统筹推进；土地由其他市场主体取得的，其他市场主体应与铁路建设投资主体协商安排铁路建设与土地综合开发相关事宜，确保铁路等各项建设按规划有序进行。

　　“简单来说，就是新项目土地开发还是要走招拍挂程序，铁路运输企业一样要参与市场竞争。”对此，一位业内专家认为，《意见》最终仍在落实铁路系统改革的市场化方向，无论铁路系统有多大优势，都要参与招拍挂，如果自己玩不转，就要与人分羹，甚至把开发权交给人家，这就是市场化方向，从根本上理清了分红模式，让人家能够参与进来，“此前一直说的要把开发收益有限用于填补铁路运营亏损的提法也没有明确看到，这是为什么？就是希望铁路运输企业从市场上拿收益，而不是通过政策获益。你参股了周边土地的开发主体，人家赚钱了，你自然分红，就能补上自己的亏损了，但归人家的钱还是要给人家。”

　　除此之外，为了防止无序开发，《意见》还合理确定了土地综合开发的边界和规模，明确规定“扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷”。