《办法》的修改面临的真正挑战在于，一方面要向成熟汽车市场的立法实践靠拢，另一方面又要顾及国内法律法规滞后、社会和商业诚信缺失的现实。《办法》的修改一定要避免矫枉过正，以消费者权益为最大考量因素，断不可由于体制惯性，从一个极端走向另一个极端。这是发改委、商务部和工商总局都必须高度重视的问题。

　　近日，随着发改委汽车反垄断调查的持续升温，以及工商总局宣布将停止实施汽车总经销商和汽车品牌授权经销商备案工作，实施已近10年的《汽车品牌销售管理实施办法》又一次被推向了风口浪尖。该《办法》2004年由商务部、发改委、工商总局共同制定并于2005年1月1日正式实施，有业界人士认为，此次发改委的“反水”和工商总局的放权，使得《办法》的修改面临新的变数。

　　汽车反垄断的复杂成因

　　作为汽车企业进行销售渠道管理的政策依据，《办法》实施以来在规范汽车终端市场秩序、打击假冒伪劣产品、提高汽车营销和服务水平、适应汽车分销领域对外开放、保障消费者权益等方面的良好效果有目共睹。

　　但是在质疑者看来，《办法》的最大问题就是赋予了汽车厂家对经销商说一不二的强势地位，备受争议的就是《办法》第七条：“同一品牌的网络规划应当由唯一一家境内企业负责制订和实施，境外汽车生产企业在境内销售汽车，需授权一家境内企业或按国家有关规定在境内设立一家企业作为其汽车总经销商，负责制订和实施网络规划。”正是由于这一条款，使得厂家涉嫌纵向垄断、损害消费者利益成为可能。最为典型的是：个别跨国车企谋取进口车暴利，厂家与经销商强制订立“两限”条款（最低限价和禁止跨区销售），向经销商压库，控制售后配件渠道和价格。

　　在发改委的威慑之下，捷豹路虎、奥迪、奔驰、克莱斯勒近日主动下调旗下进口车、配件和维修保养价格，其压力不言而喻。对消费者而言，豪华车和售后服务降价当然是好事，只是从法律角度讲，这些跨国车企哪些做法涉嫌垄断，哪些做法属于模糊地带，业界看法并不一致。按照《反垄断法》，主管部门打击的对象主要是同类经营者进行价格串谋，以及一个或多个经营者合计达到一定市场份额（一个经营者在相关市场的份额达到1/2，或两个经营者合计达到2/3，或三个经营者合计达到3/4）。目前并未发现跨国车企、汽车厂家之间存在横向价格联盟，其各自的市场份额也远未达到垄断地位，但“两限”条款却非常普遍，配件垄断也是公开的秘密；另有证据表明，个别进口车的某些经销商确实存在价格串谋。发改委将对此作出怎样的处罚，肯定会对《办法》的修改有所影响。

　　然而，据《国际商报》掌握的情况，这些外资品牌成为发改委调查的重点，还有一个必须交待的背景：这就是自去年以来，央视两度声讨进口车暴利，在消费者中引发强烈民族情绪，背后推手实际上就是那些想在进出口车市场分一杯羹的利益群体。《办法》之所以被指纵容跨国车企垄断进口车价格和市场，核心条款就是总代理制。据公开信息，这些利益群体就是在《办法》出台之后失去货源的汽车大卖场（如北京亚市）、非授权经销商（从授权经销商处拿车来卖的二、三级代理）和一些胃口很大的大型经销商集团。它们就是要打破《办法》限制，放开汽车平行进口。有关汽车平行进口，本报进行过深入报道，在目前国内极其滞后的法律环境下，通过非正规渠道进口到国内的“美标车”、“中东车”只能坑害消费者。

　　因此毋庸讳言，此次发改委的反垄断调查指向汽车行业，既反映了《反垄断法》与《办法》存在相互冲突的一面，也在相当程度上折射了不同市场主体的激烈利益博弈。

　　《办法》如何与国际接轨

　　今天一些专家和媒体认为汽车厂家和经销商的“垄断行为”的根子在于《办法》，却没人提起《办法》当初是怎么来的。根据《国际商报》对多位资深汽车销售人士的采访，大致情况如下：

　　倒退10年，做过汽车销售的人都知道当时国内的汽车市场有多混乱。彼时，中国加入WTO之后对汽车产业的五年保护期就要结束，进口车关税也将降至25%，当时一个进口车许可证最高可卖10万元，后来降至1万元都没人要。在《办法》出台之前，汽车品牌销售还是个新概念，除了少数豪华品牌和汽车厂家自己规划的数量很少的4S店，合资和自主品牌主要是在汽车大卖场里卖（如北京亚市），到处都是冒充汽车厂家授权的车贩子和坑害消费者的黑店，他们只管卖车不管售后服务，消费者无处查询信息真伪，一个城市可能有十几家卖捷达的都声称得到了一汽-大众授权，当地工商部门也无法向厂家核实。

　　随着消费者投诉的增多，工商总局就出台规定，要求汽车厂家或总代理在全国各地发展经销商，必须先在国家工商总局备案，然后才能在当地工商部门登记注册领取营业执照，这样做就是为了方便当地工商部门和消费者查询经销商资质的真伪。后来出台了《办法》，国内汽车市场秩序逐步改善，尽管现在还存在不少问题，但总体讲，其在规范国内汽车市场秩序方面的积极作用是不可替代的。

　　如今，《办法》遭遇诸多抱怨，那么它应该按照什么思路来修改？

　　首先是《办法》与《反垄断法》不相适应的一面，这个问题集中体现在“两限”条款。但是如果符合《反垄断法》第十五条的例外情况，就可得到豁免。在该问题上，有业内人士主张“政策应该服从法律”；另一方面，此次发改委汽车反垄断的终极目标非常明确：就是要“与欧盟接轨”。

　　这两个提法实际上已有现成答案。2009年，中国汽车流通协会对欧盟汽车销售的法律及立法精神进行了考察。考察结果表明，欧盟汽车销售自1985年以来一直受到欧洲BER（汽车行业豁免条例）的约束。也就是说，汽车销售行业不受普通竞争法的约束。其立法精神是：如果对限制竞争的好处大于充分竞争的负面效应，那么这样的合同就应该得到法律的支持。汽车产业事关社会和经济大局，对国民日常生活影响重大，尤其关涉个人及公共安全和环境保护，理应享有特殊的法律安排。

　　某位对欧盟竞争法有着深入了解的资深业内人士对《国际商报》说，欧盟汽车销售行业实际上享受着一种不受普通法约束的“特殊法”。这是由汽车行业的特殊性和复杂性决定的。欧盟通过这种灵活的法律安排，有效调节了汽车厂家与经销商关系中不可避免的垄断行为和《反垄断法》的不相适应问题。我们完全可以借鉴这种做法，比如，经过修改和完善后的《办法》是否可以从现行政策上升为专门规范汽车销售的“特殊法”？

　　其次是汽车厂家的强势地位问题。欧盟在1995年、2002年、2009年对BER条例进行了三次修改，在汽车厂家和经销商的关系上，三个时间段里有两个时间段维护了汽车厂家的强势地位。经过长时间的博弈，目前欧盟的汽车厂家牢牢掌控着在销售区域划分、分销模式、售后服务标准等方面的话语权，而经销商则在异地销售和多品牌经营方面获得了自主权。

　　在美国，汽车厂家也享有和欧盟同样的强势地位。美国立法者认为，必须承认汽车行业是寡头垄断行业，这是由汽车的高技术含量、复杂的制造工艺、巨大的设备投资、售后服务所需技术培训、安全和环保的苛刻要求、品牌的独占性以及竞争的残酷性等诸多因素决定的。美国的百年汽车历史表明，汽车厂家在渠道中的领导者地位最终受益的是消费者。因此，《办法》赋予汽车厂家强势地位符合汽车产业的普遍规律和国际惯例。

　　但是，第三，虽然欧盟和美国赋予汽车厂家法律和事实上的强势地位，但它们并不敢滥用这种地位，一个重要原因就是：汽车产品和价格信息完全对消费者公开，政府监管非常到位，对违规者的处罚非常严厉。打开任何一个欧盟和美国汽车网站，不同车型、不同配置的价差一目了然。在充分竞争的环境下，如果哪个环节抬高了成本，产品就无竞争力。如果违规操作，零部件以次充好或降低安全标准，一旦被发现就会面临严厉法律制裁。现代、起亚在美国仅因虚报油耗就被罚款8000万美元，对110万车主补偿4亿多美元，而且只要车主不卖掉这辆车就可获得终生赔偿。这在中国又算的上什么事呢？

　　最后，也是最重要的，同样是厂家强势，为什么在欧盟和美国它们能与经销商和谐相处，而在中国却更多地表现为双方尖锐的利益冲突？这无疑是由所谓的“中国特色”造成的：汽车市场不成熟，法律法规不健全，监管部门不作为，整个社会和商业诚信缺失，消费者维权艰难，以及整个汽车利益链存在的绝非个案的贪腐。多位业内人士对《国际商报》表示，修改《办法》面临的真正挑战在于，一方面要向成熟汽车市场的立法实践靠拢，另一方面又要顾及国内混乱无序、积重难返的现实。这是发改委、商务部和工商总局都必须高度重视且要有足够应对措施的问题。

　　《办法》修改：应避免矫枉过正

　　具体到《办法》修改，要害问题已经公开讨论了很久。值得注意的是，截至目前，要求对《办法》做出修改的呼声主要来自一些大型经销商集团和非授权经销商，大多中小授权经销商则认为《办法》还是保护了他们的利益的，而汽车厂家至始至终保持了集体失声。这是很耐人寻味的。

　　接受《国际商报》采访的经销商集中反映了如下三个方面的问题：

　　其一，“两限”条款是必要的。理由是：厂家在给出了市场指导价之后限定最低售价，可避免恶性价格战，保证售后服务不缩水，维护消费者对品牌的忠诚度。而实际上迫于竞争压力，消费者的最终购车价格包括现金折扣和其他让利优惠，早就突破了厂家的限价底线。禁止异地销售也是希望维持的，否则就会带来市场混乱，这和《办法》规定汽车厂家不得在授权经销商区域内直销汽车是一个道理。“两限”条款能否得到《反垄断法》的免责？这是业界一再讨论的问题，代表观点认为，按照《反垄断法》的相关定义是可以灵活处理的。在欧盟和美国，最低限价是绝对禁止的，但异地销售则经过了厂家和经销商长时间的博弈，最终获得了法律支持。比如在欧盟，消费者可以在任何一个欧盟国家购车。

　　其二，厂家压库。按目前通行做法，厂家销量不是以终端销量而是以经销商买断为统计口径。这就使得厂家以年终返点为考核标准，不顾市场好坏拼命向经销商压库。经销商为了尽快回笼资金、拿到年终返点，只能忍气吞声，资金链压力巨大，库存超警戒线1-2倍非常普遍。这方面当然也有经销商的责任，在市场高涨时拼命进货，市场转疲就砸到手里。

　　其三，厂家控制售后配件渠道和价格，并强制规定销售任务。在这方面，经销商明显处于弱势一方：一是只能从厂家渠道进货，外购配件要受罚；二是厂家根据经销商的销量强制规定进货量，完不成任务受罚；三是价格不透明，厂家的配件供应只要打上自己品牌的LOGO，就加价30%，而留给经销商预留的利润空间非常低。

　　在欧盟，厂家不得控制售后配件渠道和价格，也不可以拒绝保修那些使用了非厂家原配件的汽车。但在美国，厂家为了控制经销商提供的售后服务质量，可以在合同中规定，无论在保修期内外，经销商都必须使用原厂纯正部件。中国到底该与谁“接轨”？

　　值得注意的是，虽然大多经销商对厂家控制售后配件渠道和价格十分不满，但它们却认为这是在现阶段能够保证消费者利益的“没有办法的办法”。如果放开售后配件市场，在相关法律和监管跟不上的情况下，很可能倒退到《办法》出台前的混乱状况，以当时的桑塔纳配件为例，80%是假冒伪劣产品。

　　令记者无语的是，在厂家控制售后配件渠道和价格问题上，一些经销商只是希望厂家能在批零差价上多让几个点，因为现在整车销售在普通量产车品牌已经基本无钱可赚。他们说，如果经销商生存环境不好，就会影响员工积极性，难免会出现违反职业道德的偷鸡摸狗行为，比如4S店擅自缩减保养周期，到头来受损的不仅是消费者，更伤及厂家品牌。

　　综上所述，可见《办法》修改面临的复杂环境和空前难度。但无论进行多么大的修改，都不应该否定其在过去10年存在的必要性和合理性，也不应该倒退回前4S店模式诸侯乱战的年代。就目前中国汽车市场的规模和汽车产业的竞争力而言，一个与国际接轨的、多业态、开放的汽车营销和售后体系应该是可期待的。只是目前国内的法治环境和企业诚信现状短期很难看到根本的改观，在这种情况下，《办法》的修改一定要避免矫枉过正，以消费者权益为最大考量因素，断不可由于体制惯性，从一个极端走向另一个极端。