□ 孟 佳

　　国务院30日印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(简称《意见》)，进一步推进户籍制度改革，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。

　　《意见》还指出，将全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，城区人口500万以上的城市将改进落户政策，建立完善积分落户制度。

　　虽然叫好声一片，但显然历次户籍制度改革的讨论已让公众的期待归于理性。这几日，舆论声音中出现最多的竟是“九成农民不愿换户口”的消息，媒体大量援引几年前社科院的一项针对近11万农民的调查结果:若以交回承包地为条件，九成农民不愿“农转非”。

　　联想到此前的2010年，广东、重庆、陕西等地曾宣称放开农民进城落户的政策限制，同时要求进城农民交出土地。这类政策很快被学者和舆论质疑为“低价圈地”、“土地换社保”，并很快被国务院叫停。

　　据媒体报道，重庆市户籍改革中，一户宅基地的补偿仅8万元，这一价格甚至比征地拆迁补偿还低，在城市仍然买不起房子，政府则在土地置换拍卖中收益巨大。此后，中央明确提出，各地方政府不得以农民放弃农村土地方式，换取城镇户口及相关社会保障待遇。

　　基于上次理论、实践上的探索和交锋，本次《意见》着重阐述保护农民权益、推进农村产权制度改革。《意见》称，进城落户农民退出“三权”(土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权)应自愿有偿，不得以退出“三权”为落户条件。

　　不少学者指出，户籍制度改革的最终目标是要剥离附着在户籍上面的各种附加功能，回到登记人口信息的基本管理功能。因此，推进户籍改革，实际就是把公共服务与户口脱钩。不过，鉴于农村产权关系的复杂现状，要将公共服务与“二元化”的身份属性挂钩并不容易。

　　土地换户口、宅基地换社保，本质是以农民的财产权换取政府本就应提供的公共服务，必然是不对等的，会侵害农民利益，造成新的不平衡。不过在农村现实中，农民拥有的土地承包经营权等财产权，确实没有理清与社会保障功能的关系。

　　由于社会保障制度的长期缺失，农村土地事实上发挥了农村社保的功能，这也是农民工在无法确定进城落户所获的公共服务水平时，不愿意放弃农地的根本原因。

　　但土地承包经营权无法替代社会保障权，因为社会保障的基本原则是公平、平等。集体土地承包分配之初系按人口平均分配，但随着人口变化，“增人不增地、减人不减地”，土地分配已远不如当初均匀，以此替代社会保障必然有违平等根基。因此，近几年逐步开始建立的农村社会保障体系，事实上是把捆绑在农村土地上的社保功能剥离。

　　农村土地承包经营权只有独立成为完整的财产权，农民才可能在户籍变迁过程中，有能力支付在城市生存的成本。但剥离社会保障功能仍不足以让农村土地回归其财产权属性，在当前农村产权制度不改变的前提下，农民仍无法获得完整意义的财产权。

　　按照物权法，农村土地承包经营权是一种用益物权，但和其他用益物权不同，土地承包经营权延续了其“身份属性”。《农村土地承包法》的规定，若农户全家迁出其所在的集体组织落户设区市，集体有权将承包地收回。

　　这意味着，在家庭承包经营制度下，土地承包经营权在实际反映的是集体成员对集体利益的分享，本质上是一种被分化的集体利益。农民迁出集体，其对集体利益的分享也就失去了法理上的正当性。

　　这项制度设计会造成农民户口迁移时土地经营权流转困境。转出农民土地的转包人，可能需要承担集体收回承包地的风险。若农民土地承包经营权是以转让方式流转，村集体的权益又无法保障，村集体不会同意土地承包经营权转让。

　　集体的“回收权”源于土地承包经营权的“身份属性”——农民依据集体成员身份可无偿获得土地承包权。这造成农地承包经营权在产权上极不明晰，既无法形成获得土地承包经营权的成本，又没有统一的流转市场，形不成公开、公平的市场价格。

　　从这个意义上看，户籍制度改革的方向是减少附加在“二元身份”属性上的他项权益，成为单纯的户籍管理制度，同样以“剥离身份属性”为目标的农村产权制度的改革，必然是户籍制度改革目标达成与否的先决条件。