“个别不诚信的社会现象让全社会埋单”

　　行政理念需“眼睛向下”

　　针对基层户政管理人员的无奈，一些采访对象表示，这些看起来可笑的证明，大多出自严格负责的“把关员”之手，“这些同志严格遵照制度规定，不知道变通，有时候会显得不近情理。因为社会上假证太多，导致一些单位不敢相信证件，而让群众去证明证件的真实性。”

　　湖北省公安厅户政处负责人介绍，在以往，由于政策法规不够严密、基层户政管理人员能力参差不齐等因素，手写档案存在资料不齐全、不规范、不连续而难以认定的问题，一些办事单位为了规范管理、规避风险，往往需要公民到公安机关开具身份、亲属关系、婚育状况等方面的证明。从这个角度上说，有些证明确实是必要的。

　　为减少户政方面的“奇葩证明”、严格管理，《湖北省公安派出所出具户籍信息证明工作规范(试行)》明确取消户口迁移身份证明、户口性质证明，改由公安机关内部调查，在工作中遇到特殊情形时，用证据链代替证明。

　　熊云将深受证明之烦的基层机构称为“保人”。他分析，随着社会转型，大量“单位人”变成了“社会人”，许多部门、机构与公民个人打交道时，特别是涉及提供资金、房贷、赔偿等重要经济活动时，往往希望找个可靠的“保人”，他们心目中最合适的就是街道办和社区居委会，于是在格式化的表格设计上直接列出“街道、社区盖章”，或者要求街道、社区出具相关证明。

　　武汉大学法学院教授秦前红表示，当前人口、信息高度流动，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，面对这些新变化，以往的管理体制和社会管控方式明显滞后，与社会需求极不匹配。

　　在徐双敏看来，这种因为个别现象而寻求“保人”或者让群众自证的做法，有“个别不诚信的社会现象让全社会埋单”之嫌，即以少数人的不诚信为由“绑架”全社会。她认为，这种把问题往外推，而非加强内部管理、更新管理手段的做法，就是懒政。

　　“我们天天在喊增强服务意识，实际上还是从怎么方便自己的角度去管理，而非服务群众的角度。‘奇葩证明’频发，根子就在相关部门的理念上。”徐双敏认为，政府通过审批、审查、备案这些基本的手段实施管理，是必要的，一些被质疑的证明并不奇葩，全部取消并不现实。“审批管理的思路没有问题，但是要简化审批，由小概率事件引起的、没有必要的审批需要清除，还要加强事中事后的监管。”

　　武昌区委组织部部长孙志军对此表示赞同，他分析，“奇葩证明”背后的深层原因，一是相关部门行政观念、手段落后，比如公安、民政、计生等部门都要求采集人口、户数等基础数据，不仅重复而且可能造成大量信息差错；二是行政理念没有完全做到“以人为本”，各单位“眼睛向上”多、“眼睛向下”少，更在乎上级怎么评价、不太在意群众怎么评价，在行政审批流程设计时，首先想到如何规避自己的法律、政策风险，转嫁责任，而不是首先考虑群众方便不方便。

　　孙志军介绍，在创新社会治理之前，仅武昌区各部门的数据误差就在10万条以上，基层民生类的审批服务事项多达83项。“比如残疾人办个残疾人证，居然有9个环节！”

　　此外，秦前红认为，面对失职问责，一些行政机关明哲保身，采取保守的管理方式，所有的行为考量首先集中在应对问责而不是考虑服务对象上。各部门为防范风险设立诸多内部考核指标，工作人员为了最大程度地“避险”，要求办事群众开具大量“奇葩证明”。

　　构建多部门共享共通的政务信息化平台

　　变群众跑腿为数据跑路

　　采访中，对于具体的“奇葩证明”案例，所涉部门、群众和专家的观点时有相左，但能够达成共识的是，层出不穷的“奇葩证明”造成“人在证途”疲于奔波，也造成基层服务机构的权责倒挂。

　　破解“奇葩证明”泛滥难题，根本之策在于简化行政审批流程，构建各部门打通共享的数据服务平台，以数据跑路代替群众跑腿。

　　在数据跑路方面，湖北宜昌以建设智慧城市为契机，为“奇葩证明”的治理提供了一个可资借鉴的样本。

　　“以前办个证可麻烦了，跑东跑西，还得准备这样那样的材料，现在可好，不用我管，政府就找上门来了！”5月23日，拿着网格员送来的老年优待证和市民“一卡通”，家住宜昌市夷陵区的李婆婆掩不住地兴奋。她不知道，“政府找上门来”的背后，是“大一统”的人口信息数据库的支撑。

　　作为智慧城市建设的重要一环，宜昌市民政公共服务平台以一体化的应用系统和数据库管理各项民政业务，通过电子政务平台与市直相关部门业务数据共享共用，实现了民政信息管理的上下联动、横向贯通和动态更新，破解民政服务对象信息不准确、更新不及时、利用不充分的困局。

　　李婆婆就是受益对象。在以往，办理老年优待证，需本人携带照片、身份证及户口簿复印件到社区申请，并交纳10元工本费。层层审核再层层下发，办证周期长达3个月。现在，老年优待证代办系统把即将年满65周岁的老年人信息，提前2个月从人口基础数据库中提取出来，随后网格员主动上门对愿意办理的老年人进行信息确认，并将该信息交到市民政局办证业务系统直接制证，办证周期仅需15个工作日，更不必提供各种证明、经历各级审核。

　　而李婆婆手中的市民“一卡通”，更是一张多功能、多用途的智能卡，打通了政府各类社会保障和公共服务系统之间的数据接口，实现了社会保障、医疗健康、教育服务、民政救助、住房保障、公共交通、金融支付等民生领域一卡通用。

　　宜昌市电子政务办公室总工程师胡宜春介绍，通过市信息共享交换平台，宜昌社保数据库共享了公安二代身份证照片信息，避免了因照片不一致而带来的认证难题，并实现了社保人脸识别身份验证，社保年审不再需要开具“健在证明”。此外，市民可通过网站、手机、电视多种渠道申请办理社保电子证明，减少参保人往返人社部门办理证明的麻烦。市民申请办理生育保险报销时，系统将电子证明直接推送给人社部门生育报销办理人员审核报销，不需再到卫生计生部门打印纸质证明。

　　“以‘互联网+’的形式，打造教育、民政、社保、城管、交通等多部门共享共通的政务信息化平台，从而改造政府部门的行政审批流程，尽可能减少群众办事的环节，清除‘奇葩证明’滋生的土壤。”胡宜春说，宜昌实践之所以能够取得成效，关键在于主要领导力推，在全市层面上设定了改革框架。

　　一次跑腿、一次办结，制定“用章清单”

　　行政审批改革在路上

　　数据跑路是治理“奇葩证明”的方向所在，但在更大范围的推行，难度也不小。

　　湖北省公安厅科技信息处副处长吴哲群介绍，2010年以来，省公安厅建立的人口基础信息数据库，与卫生计生、教育、民政等30多个部门签订了信息共享协议，已经提供户口证明、婚姻证明等上百万次，但信息整合的过程困难重重。在网络技术方面，需要做到在提供快捷服务信息同时保证数据安全，不被篡改、泄露；在数据交换设计方面，需要制定数据整合共享的标准，保障数据的权威性、唯一性、确定性，还要做到对数据的有效分析。

　　“建立统一的大数据平台，是改革的方向，但这需要以顶层设计解决各地各部门政策不统一、数据不兼容的问题，还要有政策法律支撑，非一朝一夕之功。”吴哲群说。

　　有鉴于此，武汉另辟蹊径，采用社区行政职能上收，部门行政权力下放，建立街道一站式审批服务终端的方式，让群众“一次跑腿、一次办结，全区通办”。在改革中，制定社区“用章清单”，改变以往因开具各种证明而造成的“万能社区”现象。同时要求各部门简化行政审批流程，从根子上减少需要开证明的环节。

　　孙志军介绍，2014年2月，武汉出台为社区减负的九项规定，明确界定了社区公章使用范围，任何部门和单位不得要求社区出具超过公章使用范围的各类证明。一方面为社区减轻了负担，另一方面也促进了各级党政机关和事业单位减少行政审批环节。

　　在武昌区黄鹤楼街彭刘杨路社区，网格员夏菁称，一年多来，居民到社区办理各类证明的数量明显减少。“像亲属关系证明、无房产证明等21项以往常见的证明都被取消了，更别提上环、引产等更为奇葩的证明了。”

　　武昌区委书记王立介绍，为了避免社区不给盖章、老百姓办不成事的情况出现，武昌区推进大部制改革，整合区民政局、残联等多部门的民生服务职能，成立民政工作委员会，下放审批权力，将街道改造为“一站式”行政审批和便民服务中心，力求让居民在街道办事大厅便可将事情办结。

　　在社区，武昌区则推行网格化扁平式管理，砍断所有社区专干与原部门的隶属关系，社区网格员实时采集居民信息，供多部门使用，确保信息“出自一门”。网格员采集信息的同时，还要帮助居民代办各类事务。

　　“以前是群众跑腿，现在是工作人员跑腿。近两个月，我上门代办社保年审上百次了。”夏菁说。