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地方政府性债务:存量与增量应区别对待

  • 发布时间:2014-10-14 08:57:01  来源:新华网  作者:佚名  责任编辑:曹慧敏

  《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》对于规范地方政府举债行为,防范化解债务风险,完善地方债务体系等具有较强的指导意义。

  地方债偿债危机近年来一直是热点议题之一,特别是近十年以房地产作为重要支柱产业的发展模式和宏观经济下滑预期的影响,地方政府债务就像“定时炸弹”,随时有可能引爆。然而,地方政府债务的形成有其历史原因,也有客观现实原因,需要客观理性的认识。地方政府债务问题不仅影响着地方政府的信用、地方金融安全和地方经济发展的可持续性,而且在中国目前特有的财政分权体系下,地方政府债务风险很可能通过金融体系逆向转向至中央政府,并可能引发系统性的金融危机。因此,中央高度重视地方债务是具有预期远见的,但应区分存量债务和增量债务。

  根据我国《预算法》,地方政府不具有融资发债资格,由于财权与事权的分离,地方政府在地方经济发展中,事权较多但可支配财权有限,地方财政支出不能满足经济发展需求。特别在以GDP增长作为考核地方官员绩效的偏向下,各地政府将经济发展规模壮大作为施政的重心,不仅通过中央财政代发地方债或自主发债、通过地方融资平台发行城投债或股权融资和银行贷款等显性负债融资,还通过创新融资渠道和融资模式,通过信托-政府合作、发行保险资金债权投资计划等隐性融资方式来募集资金,这些隐性债务大大加重了地方政府的债务负担和偿债压力。

  既然地方政府负有偿还地方债务的义务,那么首先就要考虑如何为债务的本息偿还提供资金来源保证。目前各地政府资金来源渠道相对较少,地方融资平台的清理和规范化也迫使地方政府的融资途径面临瓶颈,一些冒进的地方政府借助影子银行的融资在宏观经济下滑背景下也会受到约束。如果中央政府全盘放弃对地方债的支援,那么地方政府根本就没有更好的办法去缓解存量债务的难题。而根据《意见》规定,若地方政府偿债困难,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务。但问题在于,面对规模巨大的存量债务,且不同地区间的偿债规模和偿债压力也存在着差异,硬性要求地方政府来化解地方债务问题可能会导致新的问题,存量债务是前几任官员遗留下来的,在没有追溯机制的条件下,会形成现任官员的负担。《意见》要求将存量债务纳入预算管理,并要求地方政府将甄别后的存量债务逐级上报至国务院批准后分类纳入预算管理,且纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变。虽然《意见》又规定对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,各地区可申请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构,但单靠地方政府自身化解规模巨大的存量债务是极为艰巨的工程,虽然中央政府强性的规定在制度上具有一定的可行性和远见性,但在执行时可能面临一定困难。

  首先,地方政府若要发行地方债,那么政府的信用评级将成为衡量地方债定价的主要指标之一,但目前我国地方政府财政运营不独立,针对地方政府评级的评级机构缺失,如何给地方政府评级?同时,我国地方政府存量债务规模巨大,偿债负担比较重,若地方政府不能提供稳定收入来源,地方政府信用评级就不可能客观公正,即使中央政府赋予了地方政府发行地方债的权力,若失去了中央的隐性担保,在一些地方债务负担率较高的地区,地方债可能根本发不出去。《意见》在一定程度上约束住了地方政府发行新债还旧债的冲动,也为地方债务信守契约提供了空间。但地方债归根结底的风险仍会传导至中央政府。

  其次,存量地方债务的短期偿债风险较高,《意见》应预留一定合理缓冲期。地方债的问题最终可以归结为地方政府的流动性风险危机问题,而地方债务风险的形成也与地方政府的财权与事权矛盾、投资冲动与投资约束不足之间的矛盾、中央转移支付政策不到位与地方投资过度依靠政府主体展开等因素密切相关。而且不同级别政府的融资倾向和地区经济发展的不平衡对地方政府债务风险的抵御能力的制约也存在一定差异。一方面地方债构成中银行贷款仍然占大头,根据去年年底审计署公布的数据,我国地方政府负有偿还责任的债务中银行贷款约占50.8%,若地方政府偿债面临困难,将直接影响银行体系的经营稳定性;另一方面,地方债的增长十分迅速,根据中国社会科学院金融研究所财富管理研究中心的数据表明,城投债在2009-2012年的年均增长率分别达到了132%、52%、41%、70%,无论规模还是增长速度都远高于地方债券。考虑到当前经济形势和房地产市场现状,虽然地方政府财政收入可维持偿债的本金和利息,看起来风险可控,但前提是未来地方政府的财力不会下降,否则未来地方政府可能会面临着较大的偿付压力。从公开信息看,不同地区的偿债情况也是存在不小的差异,像武汉、广州、大同这些城市的政府债务率已远超国际警戒线。因此,如何化解这些高危地区的地方债务风险或许是要重点关注的问题之一。

  因此,实施《意见》,考虑到不同地区的地方债务现状,在存量地方债务问题上应慎重,不宜一刀切,可先选择试点,借此进一步完善相关制度,在维护整体金融体系稳定的前提下,逐步化解和规范化地方债务问题。对于存量地方债,可考虑多渠道的解决方案,由中央和地方政府共同商议解决方案,而对地方政府新增债务,则须严格按照《意见》执行。

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