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BT模式助力城市基础设施建设

  • 发布时间:2014-10-08 16:29:18  来源:中国网财经  作者:夏锋  责任编辑:姚慧婷

  地方政府通过BT模式合理举债,快速完成基础设施任务建设,有利于规避近年来通货膨胀背景下急剧上升建设成本

  目前,我国城市非经营性基础设施建设的主要模式有施工总承包模式和BT模式。

  对地方政府而言,BT模式具有十分重要的经济意义,主要有:

  1.通过“政府按揭”方式,助推地方政府尽早完成城市基础设施的建设任务。我国正处在城镇化建设的关键阶段,基础设施是助推社会经济发展的先行资本,因此,各地方政府面临繁重的基础设施投资任务和有限的财政保障能力之间的尖锐矛盾。通过BT这种“政府按揭”模式购买合格投资人提供的基础设施建设社会服务,有助于地方政府在短期内完成基础设施建设任务,有助于地方政府根据自身财力科学地测算和规划基础设施建设计划。

  2.合格投资人的强大资源整合能力,保证基础设施建设项目的顺利完成。一个典型的基础设施BT项目包括建设期和回购期,一般在3~10年之间。其在经济上最大的优势是项目投资人本身借助自身资质、项目发起人赋予的项目建设特许权以及项目发起人在增信措施上的支持,拥有强大的项目融资能力,能保障建设期全过程的资金支持。

  3.项目发起人和项目投资人拥有相同价值取向,能有效控制基础设施建设项目的实际投资规模,降低投资成本,同时打造精品工程。作为市场化的商业主体,项目投资人有动力整合其规划、设计、投资和施工资源,在保证质量的前提下科学规划,优化设计,压缩工期,精简成本,尽早收回投资,同时,在BT模式下引入合格投资人后,双方都会在合同中将项目建成后获评的奖项标准作为重要的约定,保证项目建设质量,打造精品工程。

  更重要的是,地方政府通过BT模式合理举债,快速完成基础设施任务建设,有利于规避近年来通货膨胀背景下急剧上升建设成本。

  4.转移地方政府建设风险,增强了政府投资能力。建设期内,项目投资人通过项目发起人授权取得了项目建设的特许权,取代了地方政府或其政府平台的项目业主地位,地方政府不承担建设期内的施工安全和及时融资等风险,且只在项目竣工验收合格后才开始进行资金支付。同时,在建设期内,项目融资由项目投资人自行负责,地方政府出具相应的批准和明确资金来源的文件并提供一定的回购保证方式,无需动用政府的财务资源,有利于降低政府的负债水平,使政府将有限的财政资金和投资能力用于其他更为优先的项目。同时,采用BT模式有利于增加地方税收。

  社会意义

  BT模式作为国际上基础设施建设领域一种成熟的政企合作制度,其重要意义不仅仅局限于经济领域,更重要的是在提升社会整体效益、促进社会进步方面,有助于构建基础设施建设领域新型政企关系,为其他领域的政府和企业关系的改革提供借鉴。

  1.划分政府和企业的行为边界,政府和企业承担相应风险。BT模式下典型的分工是:政府根据当地社会和经济发展需求,按照自身优势,负责项目前期立项、报批报建、征地拆迁等工作,将项目融资和建设的特许权转让给合作企业,企业根据政府授权获得建设期业主地位,负责设立项目公司,组织项目融资、投资、设计、施工,并承担建设期间风险,建设完成后由政府按协议分期回购。

  2.明确合作内容,建立良性的政企合作关系。BT模式下项目融资环节能较好体现政企双方的合作关系:项目投资人一般为具有强大融资能力和内部设计施工资源整合能力的大型国有建设施工企业,在金融机构具有良好的资信记录和高额授信,项目发起人借助项目投资人强大融资能力,既为自身的基础设施建设任务提供资金来源,也避免了因基础设施建设导致短期内自身负债率急剧上升,从而将节余出来的自身投融资能力用于更为紧迫的公共服务领域。同时,作为项目投资人借款的风险补偿,项目发起人提供相应的保证措施,既是为了协助项目投资人建设期融资,也是为未来的回购行为提供增信,始终保证BT模式下的政企合作关系按照契约精神严格规范和执行。

  存在的问题

  随着我国经济结构的调整,整体经济去杠杆化趋势明显,BT模式也逐渐显现出一些问题。主要有:

  (一)上位法规缺失,政府行为需进一步规范。至今国内仍没有一部专门的包含BT模式规范在内的PPP法规,仅有相关部委及地方政府出台的一些部门规章和地方性文件为依据,但这些规章文件由于政出多门,关联性差,对政府在科学控制负债规模、保护投资人合法权益、公平划分政企责任和义务等方面,需要进一步规范。

  (二)缺少配套的财税政策,投资风险逐渐增大。BT模式针对的非经营性基础设施投资,其还款来源来自地方政府的财政回购。但迄今为止,对于财政如何落实与安排上述资金一直没有明确的指导性意见,同时,随着宏观经济形势的紧缩,作为回购主要资金来源的地方政府土地基金收入出现增长减缓甚至下降现象,地方政府回购违约的现象开始出现,投资风险逐渐增大。

  在税收政策方面,国家税务机关尚未就BT模式适用的税率及税收计算方式进行规定,各个地方出台的相关税收政策各不相同,缺少统一的纳税标准。

  (三)缺乏配套的金融政策,融资难度及成本不断上升。2010年以来,为控制地方政府隐性债务,中央针对地方政府及所属融资平台公司举债进行基础设施建设,制订了一系列的政策,规范和约束地方政府的预算管理、平台清理、土地储备、资产注入、担保抵押及融资行为等。

  同时,由于货币持续超发导致资金市场中资金方为保值增值需要,要求更高的无风险收益以及金融机构为追求高额利润,将大量资金以期限错配的方式投入高风险的非标资产市场,导致金融市场出现流动性问题,融资成本日渐上升。而基础设施投资本身是一个微利行业,作为目标客户的地方政府对资金成本承受能力有限,融资成本的上升实际上挤压了投资利润空间。

  加快落实配套政策

  加快PPP模式在我国的立法工作,理清政府与社会投资人的权责关系,为民间资本参与基础设施提供切实有效的法律依据。规范地方政府容纳BT规模的标准,放低保险、社保等各类长期资金参与基础设施建设的准入门槛,鼓励金融机构对重点基础设施项目优先安排配套资金,针对基础设施投资项目完善现有的税务征管体系,对于经营性较差的项目应有相应的财税扶持政策。

  目前,许多城市的大型基础设施投资项目央企占主导地位,地方企业和民营企业很难有机会参与其中,应建立合理的机制让各路社会资金以各种形式支持城市基础设施建设。

  同时,为规范基础设施投资市场的乱象,建议相关部委针对基础设施投资建立一定的行业标准和准入机制,避免建设市场的一些因资金和资质不足的投资人参与而导致的拖欠工程款和烂尾工程等乱象。

  为控制地方政府的隐性债务,建议相关部委规范地方政府的年度财政信息披露格式,将地方政府及地方政府融资平台的各类负有偿还责任、担保责任和救助责任的经济活动全部纳入披露范围,包括金融机构和非金融机构的融资、BT、各类担保和带资施工等。此外,建议相关部委设立统一的包括BT回购进度在内的地方政府综合债务的月度公示平台,以防止地方政府过度负债、隐性负债、逃废债,降低基础设施投资行业的系统性风险。(文/上海城建股权投资基金管理有限公司董事 常务副总经理 夏锋;《中国投资》供稿)

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