“土地财政”不可持续，负债建设也会带来系统性风险。城镇化过程中如何拓宽基础设施融资渠道，是城镇化健康持续发展面临的重要议题

　　快速的城镇化进程把大量农村人口吸纳到城镇，随之而来的就是对于城镇交通、电力、供排水系统等基础设施需求的增加。国际上城市基础设施的建设以政府与市场共同参与为主体，融资以多元化渠道为依托，收益以合理的价格机制为支撑，还款则以财产税为主的税收体系为保障。在我国，城市基础设施的建设和运营是以地方政府土地融资和巨额负债为支撑的，而“土地财政”不可持续，负债建设也会带来系统性风险。因此，如何拓宽基础设施融资渠道，以化解地方政府债务风险和满足城镇化发展所增加的资金需求，是城镇化健康发展面临的重要议题。

　　基础设施融资渠道单一

　　民间资本未能有效投入基础设施建设。我国基础设施和公用事业主要以国有资本经营为主。世界银行报告显示，地方政府负担的基础设施建设部分，发达国家平均为35%，发展中国家平均在13%左右，而中国政府承担了超过一半的责任。我国政府承担了过多的责任，而民间资本却被排除在基础设施建设之外。2002~2011年，我国社会融资额由2万亿元增至12.83万亿元。民间资本虽然呈现出日渐活跃的趋势，但却未能有效投入到基础设施领域。据统计，私人控股企业在交通运输、邮政、水利、环境和公共设施管理等公用事业领域的固定资产投资，占这些领域全部投资的比重均不足10%。

　　直接融资比重低。美国对基础设施建设的原则是“能交给市场的都交给市场”，而在政府负责的基础设施和公用事业领域，最主要的融资工具是市政债券，占比达90%~95%，政府财政投资占比仅为5%~10%。而我国直接融资在基础设施建设中所占的比重还相当低。以城市市政公用设施建设固定资产投资为例，2000~2011年债券融资占比平均不足1%。美国市政债余额约占GDP比重基本保持在15%~20%，日本这一比重更是高达40%。而在我国，被称为“准市政债券”的城投企业债券融资余额占GDP比重尚不足2%。

　　土地筹资是城镇基础设施建设主要来源。“吃饭靠财政，建设靠土地”是很多城市发展的真实写照。世界银行报告显示，土地出让和银行以土地、物业抵押贷款的基建融资占我国地方政府基建融资总额的80%~90%。一些经济发达地区城镇建设资金的1/2~2/3来自商业用地出让收入，而一些经济条件稍差的内陆城市，这一比例甚至更高。以北京为例，北京“十一五”期间轨道交通投入的2200亿元中，土地出让和土地抵押融资所占比重约为65%。

　　单一融资渠道带来风险

　　债务风险日益突出。目前地方政府超过80%的债务来源于城市市政建设和公共服务支出，随着城镇建设规模的扩张，地方政府债务风险逐渐显现。截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.72万亿元，其中政府负有偿还或担保责任的达9万亿元，占当年地方政府综合财力的70.45%。2012年审计署审计的15个省会城市中，债务率超过100%有9个，其中最高的达188.95%。

　　土地超值抵押放大金融风险。我国各地土地超值抵押情况很普遍，2009~2012年底，全国84个重点城市抵押贷款总额由2.59万亿元上升为5.95万亿元。同期，我国单位面积土地获得的抵押贷款分别是单位面积土地出让平均价格的2倍、2.65倍、3.21倍和2.85倍，个别案例甚至高达10倍。土地超值抵押之后，再依靠土地出让收入偿还，也即意味着只有保持土地价格上涨，才可能维持政府城镇建设资金链不断裂，也就是说，政府的利益与土地紧密结合，政府会放任甚至促使土地价格的上涨，放大金融风险。

　　偿债能力不足带来地方政府信用风险。我国地方政府对债务的偿还也主要依赖于土地。2012年底，21个地方政府承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额占比为54.64%，而这些地区2012年需偿还本息额为当年可支配土地出让收入的1.25倍。由于偿债能力不足，部分地方政府出现“借新还旧”和债务逾期的现象：2012年审计署审计的15个省会城市中，借新还旧率超过20%的有5个，债务发生逾期的有14个。偿债能力不足与高额地方债务之间的矛盾使得地方政府面临信用风险，甚至可能引发系统性风险。

　　由于各种融资渠道受到限制，地方政府面对巨大的基础设施建设责任，只能选择依赖土地融资。而在过去几十年间的城镇化过程中，现有土地融资模式在推动城镇建设中也确实发挥了积极的作用，但是土地融资存在局限性：一是由于受到18亿亩耕地红线的限制，土地不可能无限供给。二是以土地价格不断上涨为前提的资金链不可持续。三是单一融资渠道带来的风险日益突出。这些显然都与城镇化的长期性不相适应。因此，通过拓宽融资渠道，降低城镇建设中地方政府对土地融资的依赖，是现阶段促进城镇化健康发展的当务之急。

　　拓宽融资渠道依然任重道远

　　城镇化还将是一个长期过程。我国城镇化率要从2012年的52.6%上升到70%的“稳定期”，意味着将有多于2.3亿人口进入城镇，如此大量人口进城意味着仍有巨大城镇建设的资金需求。如果不依赖土地，那么城镇建设资金从何而来？还是应以“国退民进”、直接融资和寻找土地出让金的替代主体为着力点，但目前来看，各方面都仍然任重而道远。

　　市政公用产品市场化价格形成机制不健全。我国大多数市政公用产品和服务以低价向城镇居民提供，价格基本不能反映供求关系和成本变动。一是无法体现供求关系。以水资源为例，我国有11个省份的水资源人均占有量已远低于国际公认的1000立方米的缺水警戒线，但德意志银行数据显示欧洲的平均水价比中国高出4~10倍。世界银行研究表明水价占居民支出比例一般在3%~5%，越缺水则该比例应越高，而我国仅为1%。北京人均水资源占有量已降至134.7立方米，远低于周边河北、山东、河南，但其水价占平均工资的比重却反而大大低于这些省份。二是不能反映成本变化。为了维护城镇居民的既有福利，市政产品和服务长期保持低价运行，为此政府不但要负责基础设施建设投资，还要承担其运营亏损补贴。当某一行业及其产品价格形成不透明，则自然会带来垄断，导致市场资本无法也不敢进入，或者即使愿意进入，其吸引力也只是来源于行业垄断带来的利益而并非行业前景，市政公用产品即是如此。

　　尚未完全放开民间资本准入限制。目前我国民间资本进入基础设施和公用事业领域仍受到严格政策限制。2010年5月，国务院颁布了《鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确要鼓励和引导民间投资参与供水、燃气、污水和垃圾处理、道路、桥梁等经营性的基础设施和公用事业项目的建设。此后，相关各部委也相继出台了实施意见或细则，但在民营企业愿意进入的一些重要行业，如大中型水电、火电建设、城市重大公共工程建设等领域，至今仍没有相关政策，并且已经出台的政策也收效甚微。

　　地方政府不能自行发债筹资。一是存在法律障碍。我国《预算法》规定，地方政府不得发行地方政府债券，2011年之前我国由中央代地方发债，而目前能够自行发债的唯一途径就是被纳入自行发债试点。二是试点范围较窄。2011年开始，上海、浙江、广东、深圳成为首批自行发债试点，两年来试点未曾扩容，直到2013年6月，江苏、山东被纳入自行发债试点范围。目前试点还存在两个问题：一方面，被纳入试点范围的主要还是东部经济发达省(市)。另一方面，被纳入试点省(市)的“自主权”仍有限，如发债额度被规定在由国务院规定的发债规模范围之内。

　　相关金融创新进展缓慢。在发达国家，直接融资都是以多样化的金融工具创新为依托，以发达的资本市场、债券市场为基础来运作的，使得民间资本能够有充足的渠道进行投资。而与发达国家相比，我国资本市场尚未成熟，金融管制也较为严密。以资产证券化为例，国外资产证券化已有40余年发展历程。2012年美国各类资产支持证券存量达9.8万元亿美元，占美国债券市场总量的25.9%，仅次于美国国债。而2012年我国资产支持类债券为193亿元，占债券市场总量比重不足0.3%。虽然我国自2005年开始进行资产证券化试点，但由于缺乏政策支持，过去8年间仅有12个资产证券化产品发行，进展相当缓慢。作为金融市场可有效应用于盘活流动性较差的基础设施存量资产的一项重要创新，资产证券化将改变传统的投融资体系，但目前在我国仍处于起步阶段。

　　替代土地出让收入短期内难以实现。减少对土地融资的依赖，关键在于寻找能够替代土地出让收入的资金来源，但这在短期内是无法实现的。多年来我国土地出让收入一直加速上涨， 2009~2011年分别为1.59万亿元、2.71万亿元和3.15万亿元，占地方财政收入的比重分别为49%、67%和60%。因此，大规模的土地出让收入本身已经成为改革的难点。国外市政债等产生的债务也是依靠财政收入偿还，但发达国家地方政府以房产税为主体，政府也因此分享了由于基础设施投资带来的土地、房屋等财产升值的部分收益，为偿债形成了可持续的税收来源。例如，美国房产税和日本物业税占地方政府税收收入比重分别约为50%~80%和40%~50%，而目前我国这一比重仅为2.32%，房产税短期内尚不足以成为城镇建设的可持续来源。

　　基础设施建设融资要改革创新

　　理顺市政公用产品和服务价格形成机制。要发挥市场和政府双重作用，加快对市政公用产品和服务的定价机制、成本监管和听证制度的改革。促进城市基础设施以及公用设施收费逐步按照市场导向形成定价机制，对低收入人口生活用水、电、气、地铁、公交等进行补贴。

　　放宽城镇市政公用事业准入条件。全面放开外资、民间资本投资和经营城镇市政公用事业的限制，逐步扩大保险资金直接投资城镇基础设施的范围和比例，探索社保基金、住房公积金等参与城镇基础设施项目投资。鼓励各类投资主体以独资、合资合作、受让股权、资产购买等方式参与市政公用设施项目建设和运营。尽快出台城镇市政公用事业特许经营权法，允许利用城镇市政公用事业特许经营权进行质押担保。

　　扩大地方政府自行发债试点范围。健全地方政府举债的法定程序，把地方政府债务全额纳入预算管理，完善政府债务资金使用和偿还的信息披露制度，尽快建立健全政府债务信用评级体系。及早在符合条件的中小城市开展政府自行发债试点工作。

　　推动直接融资金融创新。加强对城镇基础设施资产证券化工作的政策支持力度，增加总量规模，扩大相应资产支持债券投资者范围。综合运用资产支持票据、股权投资、信托计划、上市融资等工具，拓宽融资渠道，降低融资成本。

　　改土地批租制为年租制，与房产税合并征收。健全房地产价值评估制度和财产登记制度，加快个人住房信息系统建设，建立全国住房信息共享机制。全面推开房产税试点，逐步将存量住房、单位房产和农民在集体建设用地上建设的自住和经营性租赁房屋纳入征收范围。改土地批租制为年租制，将土地年租金与房产税合并征收或绑定收缴。(作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心；《中国投资》供稿)