【洞见】“十三五规划建议”专家谈

　　清华大学公共管理学院教授 俞乔

　　中央关于“十三五”规划的建议中，提出“加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”这一重大议题。习近平总书记对此的说明进一步指出，近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾，也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全，有效防范系统性风险。

　　近年来我国影子银行泛滥、地方债务积累、互联网金融乱局、巨额资金外流、金融腐败严重、股市急剧波动等现象都和低效甚至无效的金融监管相关。同时，我国又面临着进一步扩大对外开放、人民币国际化加速的新局面。目前的监管体制难以适应建设完善的市场经济和对外开放的要求，必须进行深入与全面改革。

　　当前我国金融环境形势七大特点

　　我国金融环境已发生了重大变化。

　　首先，一批超级金融控股机构，特别是大国有金融集团公司，控制了全行业各类金融业务。分业监管体系在结构上日趋碎片化，监管真空和缝隙越来越大。金融集团有很大的政治能量与影响力，使监管约束软化。

　　其次，政府成为金融市场的重要主体，通过控股机构、管控市场、参与交易、进行担保、行政干预等主导了资金资源配置，有很强的利益取向。这使得监管部门难以进行中性监管。

　　第三，我国资本项目处于准开放状态，人民币国际化进程快于预期。同时，境内外投机资金对冲套利的机会大量出现，外部货币冲击的可能性不断上升。

　　第四，一系列日益复杂的金融工具出现沟通了间接融资、直接融资和担保信托等市场。境外基于新技术的程序运算交易模式被运用于我国市场的潜在影响深远。这些变化使金融市场的集合风险上升。

　　第五，互联网企业进入金融业、金融机构运用互联网这两种发展对金融业的未来和有效监管带来了很大的不确定性。

　　第六，随着金融开放和技术手段进步，境外资金通过地下渠道流入套利、境内非法所得流出避险达到很大的规模。

　　第七，对监管者的监督严重缺失，监管腐败者与市场参与者合谋频发；国有金融机构的治理缺陷，代理人问题难以遏制。

　　由于这些体制、市场、技术和人为等因素的综合作用，我国金融系统性风险持续上升，监管部门对由此引起的金融市场危机管理尚缺乏经验。

　　改革监管体制，促进市场活力

　　中国监管改革既有与他国相同的共同性，更有特殊性。当前改革金融监管框架亟须解决的主要问题包括：改变监管体系与金融市场及对外开放严重不相适应的局面；解决监管中的行政主义、领域分割、严重腐败；防范重大系统性风险、对可能发生的危机进行管控；用ICT技术提高对金融市场监管的能力。此次改革应包括以下内容：

　　合并三大监管机构组建金融监管委员会(金监会)。其目的是对监管制度重新构建和授权，破除监管割据化管理所带来的权力分散、领域固化、各自为政；转变以机构监督为主的模式，建立一种跨机构、跨市场的多元监管方式，形成对大金融市场的统一监管体系，逐步实施功能—目标性监管，对机构、功能、产品、交易、人员、实时等监管方法有机结合；构建以明晰规则为基础的监管规制体系，减少自由裁量的行政管制，消除监管真空，堵住寻租漏洞。

　　设立金融监察局。该局可设为监察部直属机构，负责对金融监管部门及国有金融机构的公职人员，以及金融机构涉及监管者违反法律法规的行为独立调查。虽然目前有关部门设有对经济职务犯罪调查的机构，但尚缺乏对金融监管者监督的有力机制。该领域极为复杂和高度专业，需要专门机构对此全力以赴监督，弥补现有体系的缺失，遏制严重的金融腐败。

　　创建国家金融信息中心。整合央行和不同监管部门的支付清算、资金流向、外汇交割、金融交易、机构表内外业务数据等信息。这是实施国家大数据战略、在ICT技术上构建基于数字化监管体系的核心。它包括：全方位大数据分析系统，即金融监管云平台，协助推动监管规制体系建设，改善日常监管方式；动态实时金融监管模型，了解与预测系统性异常波动，为宏观审慎监管提供支持；同步跟踪与监控重点机构、重大交易、关键产品的内外投机冲击，为危机管理决策服务提供准确依据；对违法违规、金融腐败行为的精准调查系统。

　　改造金融监管与危机管理机制。确定国家金融监管与危机管理最高决策机构，金融监管决策层面与执行层面分离，遵循中性决策原则，建立与之配套的常设秘书处制度；确立央行—金监会的双峰监管框架，金监会对大金融市场的商业行为统一监管，以保证完整性、一致性和公平性；央行负责金融体系总体稳定，具有对系统性重要的金融机构全局风险监督的权力与手段，以保障整体金融市场稳定性；央行还负责金融市场基础设施的统一监管；强调依法治理与监管独立性，形成监管机构之间的分工与制衡，培育专业主义和责权同一性；制定危机管理方式，在危机发生时，有明确的管理目标及对象、决策机制与程序、管理主体与协调、管理操作与监控。

　　加强研究队伍建设。重大监管与危机决策需建立在深入研究和比较选择之上，而非少数相关部门协商与妥协的产物。虽然我国积累了化解金融机构不良资产的经验，但缺乏对复杂市场系统性风险及危机管理的经验。这次股灾是一次实际检验，集中暴露了一系列问题。需大力开展关于金融稳定、系统性风险与金融危机管理的研究。

　　加强监管队伍建设。监管部门与金融机构高层人事“旋转门”、监管人员无升迁机会到金融公司任职等安排弱化了监管约束。需要改革一线监管者仅通过公务员国考进入的方式，建立对有市场经验人员的招聘机制，设立监管专业晋升序列，提高待遇水平，鼓励与培养监管者高标准的专业化精神与职业道德。

　　规范地方金融办的监管职能。制定相关法律，提出指导原则，制定监管机制、明确技术手段，对地方性金融机构、草根性金融活动进行监管。

　　金融监管体制建设

　　很难有机会不断试错

　　对金融监管体制改革不仅重要，而且也很紧迫。完善的金融监管体制是市场制度有效运行的保证，还是国家治理现代化和治理能力的组成部分。金融是在不确定的条件下对资源的跨期配置系统，构成市场制度的核心机制。只有改变画地为牢的行政监管方式、强化执行法律法规的严肃性和对市场主体一视同仁的公平性，才能建立自由竞争、公开透明的有效金融市场，对资源配置真正起到决定性作用。

　　完善金融监管体制是加快对外开放的前提。随着我国金融市场的全面开放，资金流动规模与速度、金融交易的复杂性、境内外投机冲击的现实性都将超过想象。金融监管体制建设需一次基本到位，很难有机会不断试错。我国这次股市动荡也证明，在监管体系和监督机制趋于有效之前，金融自由化和新金融工具必然导致市场大幅度波动，并使代理人问题恶化，诱发内外合谋套利。

　　当前对金融监管体系进行改革的时机非常好。中央决策层对金融监管体系改革有非常清醒的认识和很大的决心，这是深化改革最重要的保证。现在关键是广泛征求体制内外专家、特别是非利益相关方的意见，形成共识，提出既适合我国实际情况，也能充分满足未来进一步开放要求的实施方案。