以国开行为核心的政策性住房金融体系正在浮出水面。银监会7月29日宣布，为加大对棚户区改造的支持力度，批准国家开发银行住宅金融事业部开业，其业务范围界定为：办理纳入全国棚户区改造规划的棚户区改造，及相关城市基础设施工程建设贷款业务等。这是继6月份央行向国开行再贷款3000亿、7月份再次向国开行再贷款1万亿之后，近期国家在我国住房金融机构发展上的又一次大举动。

　　尽管国家下力气支持国开行住宅金融事业，其目的是为了推进棚户区改造，提振疲软的经济形势，但棚户区改造同时具备“促发展”和“惠民生”的属性，也应当在货币政策方面给予定向宽松。在棚户区改造、保障房建设上，利用央行的再贷款，国开行住宅金融事业部将提供基准利率下浮10%的优惠利率贷款，这也将无疑会降低中低收入人群的购房成本。而更重要的是，做强国开行住宅金融事业部，也为新型城镇化背景下，城镇基础设施、市政设施建设大规模铺开提供廉价融资的基础。

　　问题是，加大国开行住宅金融事业部的力量，也只是政策性金融体系的一翼，即更好地为城市开发、城镇化建设和保障性住房提供建设资金，即“供应端”的资金支持，相比之下，政策性住房金融体系的另一翼，即老百姓在城镇消费、就业、买房等“需求端”的金融支持（包括商业银行住房按揭贷款和公积金支持），目前不仅力量较为薄弱、问题重重，而且受到的重视不够。

　　近期，随着央行定向宽松货币政策的实施，在银行间市场增加投放流动性，存贷比监管政策的调整，银行资金面趋于宽松，再加上央行和银监会相继对“加大个人住房按揭贷款支持”的喊话，商业银行个人住房按揭贷款紧缩的局面逐渐改观。但笔者认为，个人住房贷款市场回暖只是阶段性的回暖，并非是趋势性回暖。在利率市场化、资金来源短期化、房价周期性下行、个人房贷比较收益率下降和长期信贷资产无法“出表”的背景下，商业银行抛弃具有政策性金融属性的“个人住房按揭贷款”是大趋势。

　　随着新型城镇化进入“以人为本”的阶段，李克强总理两会上提到的“三个一亿人”（即解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化）将成为未来城镇化的主力军，而这些人群若落户城镇，首要的需求就是安居（此后才是就业），对于政策性金融的需求将与日俱增。但是，从政策性金融的供给来看，商业银行不管是面向市场化改革方向，还是顺应业务经营大环境的变化趋势，都不适宜再次兼任政策性金融的主角。

　　不管是实现从住房福利分配向市场分配过渡的过程中，还是房地产市场化发展15年的历程中，住房公积金在提供廉价购房资金方面都曾发挥过积极的作用。但是，近年来住房公积金已经异化为第二工资和单位隐性福利，距支持老百姓购房方面的初衷渐行渐远，公积金闲置、挪用与“额度贷荒”并存，也到了亟需要改革的时候了。从规模上看，根据住建部2011年的数据，目前住房公积金余额达到2.1万亿，相当于一家中型股份制银行的规模，“十二五”末将接近4万亿。如果能够将这一超级资金大盘子利用起来，旨在为刚性购房者提供廉价的买房金融支持，则完全能够转变为一家政策性的住房金融机构。

　　目前，主导公积金向政策性住房金融改革的有两个渠道，一个是住建部公积金司主导的全国公积金融通中心，试图将在全国住房公积金联网的基础上，建立全国范围内各公积金中心之间的资金拆借系统，解决目前部分热点城市公积金提取和贷款荒，而另外一些城市公积金大量闲置的区域分布不平衡问题；另一个就是国开行主导的住宅金融事业部，将公积金资金纳入其中，建立住房开发融资和购房融资相结合的全牌照政策性住房金融系统。

　　由于各公积金中心一般由地方政府住建系统管理，而政策性金融的牌照和监管分布在国务院和金融监管部门，由住建部公积金司主导，即便可以建立全国范围内各公积金中心之间的资金拆借系统，也难以向完全的政策性住房金融机构转变；而尽管国开行有意向政策性住房金融转变，但一方面国开行的分支机构少，仅集中在大城市，另一方面国开行业务主要集中在开发性金融方面，如果将购房政策性金融也集中在国开行，效率问题不得不考虑。

　　笔者建议，鉴于目前事业单位企业化改革正在推进，而各公积金中心基本上都属于事业单位，建议以事业单位改革为契机，将住房公积金中心改组为政策性住房金融机构，并由财政出资，建立政府资本占主体的担保系统，为政策性金融运作提供风险保障。（作者单位：深圳市房地产研究中心）