张浩/漫画

　　●国有资产流失主要发生在“投入、管理、激活、释放红利、改制重组”的过程中。有的是在投入期间投少报多,有的是在管理期间监守自盗,有的是在激活过程中里应外合,有的是在释放红利的过程中将盈利谎报成亏损,更多的是在改革改制重组的过程中集团式打包侵吞。

　　●加强立法,建立起既符合国际惯例又适应我国具体国情的国有资产管理、保护、司法追偿法律机制;在司法方面,要依法严惩侵害国有资产的腐败行为,形成不敢腐的威慑力。

　　“防止国资流失”一直是国企改革中的焦点问题。这一话题随着新一轮国企改革的推进而更加引人关注。

　　中央纪委监察部网站7月13日刊文《全面从严治党　国企尤为紧迫》,文章称:对中管国有重要骨干企业专项巡视中发现,有的企业以改革为名,打着建立现代企业制度的旗号,贱卖贵买、予取予求,侵吞国有资产如探囊取物。

　　6月5日召开的中央全面深化改革领导小组第十三次会议审议通过《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》,提出防止国有资产流失,加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。

　　同日通过的《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》提出,要把加强党的领导和完善公司治理统一起来,明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。

　　两份文件获审议通过,意味着国企改革总体方案“渐行渐近”。如何在国企改革的顶层设计中堵住国资流失的口子,为深化国企国资改革做出保障性安排,正是多年来一直备受关注的课题。

　　去年70名国企高管被查处 大多涉及国有资产流失

　　中央纪委监察部网站显示,中央第十三巡视组在对中粮集团进行专项巡视时,共追回经济损失2.4亿元人民币;中央第十一巡视组对中国华电集团公司巡视时发现,该公司违规向民营企业让利,造成国有资产流失;中船集团在资产收购、企业重组改制中造成国有资产流失。

　　记者梳理资料发现,2014年至少有70名国企高管被查处,而这些落马高管的案底均涉及贪污和国有资产流失。

　　各个改革时期,党中央国务院重点防范的领域就是国有资产的流失。从每个时期的贪腐案件以及十八大以来密集查处的腐败案件中,不难找到国有资产流失的原因所在。“国有资产流失主要发生在‘投入、管理、激活、释放红利、改制重组’的过程中。”北京航空航天大学廉政研究所特聘教授、云南施甸纪委特约撰稿人李艳菲说,有的是在投入期间投少报多,有的是在管理期间监守自盗,有的是在激活过程中里应外合,有的是在释放红利的过程中将盈利谎报成亏损,更多的是在改革改制重组的过程中集团式打包侵吞。

　　在改制的过程中出让国有资产的行为将会频繁发生。李艳菲指出,国企是国有资产最为集中的地方之一,盘子大、资金密集,且涉及面广、内容庞杂,改革过程中很可能留下空当。而时下波澜起伏的股市也给国企的重组带来了各种信息,国企改革的苗头和趋向同时让很多利益集团蠢蠢欲动,伺机策划侵吞国有资产。如有些地方部门无视资本市场定价的公正性和重要性,提出所谓的股价涨高了不能停牌重组、价格跌得低一些重组方才肯接受的国资贱卖的理由,甚至有人故意操盘,让国有企业股价大跌,从中大肆买进,以达到侵吞国有资产的目的;有些甚至打出不重组的澄清公告,贻误改革时机。

　　据中央纪委监察部网站信息显示,一些大型国企存在“塌方式腐败”“系统性腐败”“链条式腐败”。如在中石油窝案中,集团系统有40余名高管和中层被带走调查。据公诉机关指控,有的部门负责人仅一项违规决策就造成资产流失上亿元。中储粮河南分公司系统内,先后挖出“硕鼠”上百名,利用政策漏洞骗取国家粮食资金7亿多元。中央纪委监察部网站新近公布的对多家央企的巡视结果显示,项目招投标、投资等领域是营私舞弊、利益输送的“重灾区”。

　　产权不清、以权谋私、监管缺失是国资流失的“体制性”病灶

　　国有资产流失问题是一个系统性问题,其涉及的范围广,牵扯的层面多。

　　“产权不清是造成国有资产流失的体制性根源。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水认为,国有资产产权属于共有产权,涉及每一位社会公众的利益,但国有资产管理者对资产保值增值却不负直接责任,社会公众缺乏相应的监督权。有些国有资产管理者错误地认为赚了是国家的,赔了由国家顶着,由此缺乏责任心,造成国有资产严重流失。

　　记者调查发现,目前中国的境外国资总量已不少于12万亿元,这些资产基本上没有被纳入审计监督。据报道,仅18家中资银行业金融机构海外资产便超过7.45万亿元;此外100家大跨国企业的海外总资产达到5.24万亿元,而这100家企业中,国企达到84家。由于常态化的监管机制还没有完全建立,10余万亿元境外国有资产随时都面临着被侵蚀的风险。专家表示,这既与走出海外所面临的不同环境有关,也与国有企业自身的经营和管理能力密不可分。由于一些国有企业盲目进行扩张而“饥不择食”,吞下许多难以下咽又弃之可惜的海外项目,尤其是一些资源类项目。例如中国企业在澳大利亚大量投资的铁矿石和煤炭项目,现在经营很困难。还有一些央企为了搞形象工程和面子工程,为了走出去而走出去,明知有风险仍要仓促上马。国有企业内耗严重,管理层腐败也会导致巨额海外国有资产流失。

　　庄德水指出,以权谋私是造成国有资产流失的直接原因。有些国有资产管理者为了谋取私人利益,与政府外不法分子相勾结,以资产低估等形式来赚取暴利。更有甚者,利用国有资产管理上的漏洞,侵占私吞、隐瞒挤占、截留转移、挥霍浪费国家资产,使大量国有资产最终流入私囊。决策失误所造成的国有资产流失后果不可忽视。由于企业内部管理制度不健全,投资活动缺乏有效的责任约束机制,股东大会形同虚设,董事会不能代表出资者利益,监事会不能发挥监督作用,加上决策的不民主,常常会导致决策错误,以致国有资产流失。

　　国有资产大量流失的事实,反映出监督体系的缺陷。“在现实生活中,表现为党的领导意图在具体的践行过程中被执行偏差,各级国资委的监管底数不清,情况不明,审批过程中批的多,监管的少,在与各地审计部门联合执行审计监督过程中联动不够。”李艳菲认为,部分企业高管对企业的改制和财产财务状况恶意隐瞒,搅浑企业资产的水,对国有资产信息人不公开或不及时公开,甚至故意散布流言蜚语,造成未来投资风险加大、发展不明朗的假象,从而贬低国有资产现有价值和预期价值,减少竞争对手,形成侵吞壁垒。

　　分析以往国有资产流失的案例可以发现,在国企改制中,部分企业高管侵吞国资的主要实施措施是团队策划、“链条式”打造和“炮制包装”。李艳菲打比方说,具体的处置就如生猪屠宰链:官员认为国有资产这头“生猪”得病需尽快卖掉,因此“赶猪进圈”,并颁发“屠宰证”;国企高管也炒作“生猪”得病、“猪肉”问题严重,找内定商人议价“屠宰”;商人低价“买猪”,“屠宰分割”后包装上市;最后大众只看到包装好的“猪肉”却见不到整只“猪”,也不知道“猪肉”出处,国有资产流失得无影无踪。

　　“国有资产被分解和洗脱干净之后,再换上合法的私人外衣。”李艳菲指出,国有资产处置的相关法律制度建设滞后,加之法制机构很少向社会民众宣传这方面的知识,大众被包裹在谎言里,根本不知道从何监管。

　　有权必有责、权责必对称 用责任约束管理者的“任性”

　　阻塞国有资产流失的漏洞,必须坚持市场经济发展导向,尊重国有资产运行规律,强化制度建设和监督管理,形成健全完善的国有资产监管体系。受访专家认为,要构建国有资产法律体系,加强立法,建立起既符合国际惯例又适应我国具体国情的国有资产管理、保护、司法追偿法律机制;在司法方面,要依法严惩侵害国有资产的腐败行为,形成不敢腐的威慑力。

　　“有权必有责,权责必对称,要强化管理责任机制,对于造成国有资产流失的管理者要依法依规进行问责,用责任约束管理者任性的决策权力,消除管理者的惰性心理。并且,要划分各部门的权能,明确各部门的职责,做到责任到位,责任到人。”庄德水表示。

　　制度建设须有的放矢,而不仅仅是亡羊补牢。“丢羊可能并不只是狼所为,因此只堵住漏洞这一条措施是不够的。必须针对不同的原因,制定不同的措施。”李艳菲表示,很多制度不能阻止“羊”继续丢失,就是因为只考虑了一个面上的堵漏,而没有深挖根源,区别对待。

　　李艳菲认为,预防国有资产流失必须重点做好五项工作。一是健全国有资产管理登记工作,要把国有资产的管理登记工作贯穿领导干部任前、任中、任后重要的责任机制中,确保守土有责。要把“领导干部守好国有资产,发挥国有资产最大利益、效益惠及全体国民就是政绩”这一要求作为重要考核原则。任何一级领导干部任职前后都要有国有资产的交接手续,并且利用互联网进行公示。任职前接收的国有资产数量和状况、任期内国有资产新增和减少的情况以及原因要做书面说明并在互联网上公开,离任时要进行认真审计。对造成国有资产流失的干部要加以追责和不予提拔任用。二是将国有资产的监管工作贯穿时下纪检监察机关“三转”的全过程。进驻纪检组要把监管国有资产作为重点执纪监督的依据,加强与国资委的联动,国资委要主动提交国有资产情况给纪检监察机关备案备查。三是各级党委政府要强化各地国资委的责任意识,加强工作能力的培训,尽快组建国有资产普查队伍、联动执法队伍,对国有资产进行严格的清查和登记评估,建立备案库。四是加紧制定处置国有资产的相关法律法规,健全各地公共资源交易平台,加大处置监管过程的透明化。国有资产的数量和处置渠道要通过互联网、报纸、电视等向大众公布。五是鼓励员工加大举报监督力度,提升职工反腐素养。只有全社会全方位对国有资产进行监督,多种方式灵活运用,把国有资产放进制度的笼子里,严加看管,才能杜绝觊觎之手。

　　国企改革是全面深化改革的重头戏,也是最难啃的硬骨头。《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》和《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》的颁布实施,为国有企业深化改革奠定了制度基础。庄德水认为,下一步,国有企业改革将坚持党管企业的政治要求,重视两个力量的发挥。一个力量是领导力量,坚持党的建设与国有企业改革同步谋划、党的组织及工作机构同步设置,明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位,加强党的领导和完善公司治理统一起来。另一个力量是倒逼力量,重视坚持问题导向,立足机制制度创新,着力建设全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。重点监督权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门、重点岗位和重点决策环节。与此相适应,强化国有企业内部专门纪检监察机关的建设,提升国家企业内部监督制约能力,用反腐倒逼国有企业改革。

　　“这样的制度安排,将有效地堵塞国家资产流失的漏洞,避免产生监管失灵和无人负责的现象,让国有企业领导层把自己‘摆进去’,把政治要求和规范责任挺在企业经营管理的前面。”庄德水表示。(高斌/正义网电)

　　专家点评

　　筑牢制度藩篱,守护“全民共同财富”

　　北京科技大学廉政研究中心副主任　宋伟

　　国有资产是法律上确定为国家所有并能为国家提供经济和社会效益的各种经济资源的总和。习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上明确指出:“国有资产资源来之不易,是全国人民的共同财富。”这句话道出了国有资产的本质属性。然而,在近几轮中央巡视过程中,被巡视的多家中央直属国有企业均被指出存在不同程度的国有资产流失问题。例如,中国电科集团总部存在擅自违规决策造成巨额资金损失、利用资本运作套取国有股份的情况;中国华电集团公司存在违规向民营企业让利,造成国有资产流失的情况;中船集团在资产收购、企业重组改制中造成国有资产流失;中央巡视组在对中粮集团进行专项巡视时,共追回经济损失2.4亿元人民币。这些现象的存在充分证明,国有企业发生的腐败问题会导致“全国人民的共同财富”——国有资产的严重流失,会对国家经济发展产生不容忽视的消极影响。

　　国有资产流失根本上是由于监管制度的缺位及其执行力不足所造成的。首先,在国有企业的现实运行中,“一把手”和“二把手”的权力过于集中,“家长式”领导的现象普遍存在,权力无法得到有效的监督和制约。中央巡视组在中国电子信息产业集团有限公司的巡视反馈中指出,该单位少数领导人员利用职权内外勾结套取国有资产,但事实上,这种权力内外勾结在以往的国有企业运行中很难得到有效监管。其次,国有资产管理制度仍然存在真空地带。尽管近年来党和国家不断加强完善国有资产管理相关制度,但是由于国有资产涉及行业广、类型复杂,在一些领域、一些环节仍然没有建立起系统的配套制度。不仅如此,已有制度的执行力不足也成为国有资产流失的重要原因之一,中国通用技术集团就被指出存在执行“三重一大”和招投标制度不严格、不规范的问题。最后,国有企业对从严治党的认识仍然不足,纪律建设抓得不到位,很多国有企业领导干部党性意识不强,对国有资产属于“全国人民的共同财富”的性质认识不深刻。

　　国有资产是市场经济发展的重要资本基础,而国有资产主要集中在国有企业中。中国特色社会主义市场经济的发展离不开国有企业的重大贡献,然而国有企业若想实现健康发展,就必须在加强党的领导下,完善监管制度体系,铲除消极腐败现象,严防国有资产流失。一方面,以建立健全制度为抓手,构建科学系统的监管体系,充分实现有效的权力制约。2015年6月,中央全面深化改革领导小组审议通过《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》,该意见明确指出,防止国有资产流失,要坚持问题导向,立足机制制度创新,强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检巡视监督以及社会监督,加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。这份意见的出台为国有资产监管的改革指明了方向。另一方面,以从严治党为核心,通过认真落实“两个责任”,大力推进国有企业党的纪律建设,把纪律摆在更加突出的位置。在当前一些国有企业中,重业务轻党建的现象十分普遍,忘记了企业属性,从而陷入了带病发展的状态。中央全面深化改革领导小组通过的《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》重点强调,要坚持党的建设与国有企业改革同步谋划、党的组织及工作机构同步设置;要把加强党的领导和完善公司治理统一起来。通过这样的改革目标,才能实现国有资产的有效监管,才能实现国有企业的可持续健康发展。