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治散煤先治供给侧 散煤污染防治掣肘何在?

  • 发布时间:2016-01-06 15:59:22  来源:中国环境报  作者:李志青 许文立  责任编辑:吴起龙

  进入采暖季以来,京津冀、黄淮等地区多次出现大面积的重度雾霾天气,严重影响广大群众的生产生活。目前一些地区市场上销售的散煤超标严重,对大气环境造成的污染不可忽视。环境保护部华北督查中心对京津冀地区散煤专项督查结果显示,北京市超标率为22.2%;天津市超标率为26.7%;河北省唐山、保定、沧州、廊坊4市平均超标率为37.5%。如何解决散煤污染问题?本版特约请相关人士撰文,提出对策建议。

  治散煤先治供给侧

  如何解决散烧煤问题?表面上看,散烧煤的问题似乎源自于需求侧,是大量的散烧煤消费造成了环境污染,这样一来,监管的方向似乎应该面向需求侧。但是,由于散烧煤的消费主体极为分散,排放面广,这使得散烧煤的监管成本极高。相对于有限的环境监管资源,不易实现实时、全面监管,其监管效果往往不佳。况且,在没有掌握充分信息的情况下,需求侧监管措施往往无从下手。

  事实上,我国散烧煤问题主要出现在供给侧,主要体现在生产和销售环节。就此而言,环保部门只需监管数量较少的煤炭生产与销售企业。与散烧煤需求主体相比,其供给主体相对较少,环境监管目标较为明确,同时,监管过程中的交易成本也可有效减少。

  因此,散烧煤治理应重在监管供给侧。那么,从环境监管部门的角度来看,如何才能治理散烧煤污染?政府、市场和社会的全面动员不可或缺。

  传统经济理论认为,政府干预是矫正负外部性的唯一手段。但现在越来越多的经济学者认为,外部性只是政府干预的必要条件,而非充分条件。甚至有学者认为政府干预所造成的损失比污染所带来的损失要大。那么,如何才能有效解决散烧煤问题?

  从经济理论上讲,矫正污染负外部性的政策措施是作用于市场微观主体。通过改变生产者和消费者的成本与收益,最终影响到他们的行为决策,从而达到降低污染的效果。这就需要设计一套有效的微观激励约束机制和宏观管理体制。

  具体而言,在微观激励约束机制下,散烧煤生产和销售企业只关心自己的边际成本,而对于劣质煤所造成的空气污染等的社会成本漠不关心。通常,边际私人成本小于边际社会成本。因此,散烧煤生产与销售企业会生产超过社会合意水平的煤炭产品。但是,政府通过对散烧煤企业的监管,并对企业征收超标罚款和污染税等,可以将散烧煤生产和销售企业的边际私人成本提高到边际社会成本。散烧煤生产和销售企业为此会改变生产要素投入,更多地购进环保设备和采用更环保的技术,从而提高煤质,减少空气污染。

  在宏观管理体制上,解决散烧煤问题有两种途径:设立相关法律法规来影响排污行为。可以通过环境标准的形式来限制对环境资源的损害,或者从环保管理体制重构来约束地方政府的竞争行为,从而避免出现“污染避难所”。还可以通过创造环境市场,主要是通过法律法规来确认环境资源产权,使得产权得以保护,从而为环境资源价格机制的运行创造条件。二是利用政府资源来引导排污行为。政府利用其自身拥有的资源,主要是财政税收资源,通过清洁技术补贴、环境税收等政策工具,在环境市场中引导市场行为主体的环境行为,从而让市场自发实现有效的治理结果。

  最后,散烧煤的治理还需要市场—政府—社会三元治理机制的共同作用。在三元治理机制中,需要在全社会范围内动员各方,包括各相关利益群体,推动散烧煤治理。在此过程中,各相关群体要相互观察,采取行动,最终形成有效的集体决策。这一过程显然可以极大地降低散烧煤治理过程中的交易费用。每一种机制的相对重要性会随着发展阶段与水平的不同而不断变化,但在每一个时间节点上,政府对协调系统的有效运行起着至关重要的作用。

  也就是说,在散烧煤治理中,政府、市场和社会机制既各司其职,又协同治理。其中,市场起决定性作用,政府起主导作用,社会起辅助作用。(作者:李志青,复旦大学环境经济研究中心;许文立,武汉大学经济与管理学院)

  充分发挥市场机制作用

  一些地区近期雾霾频发,反映出散烧煤治理效果还不够理想。

  根据我国能源供给情况,相当长时间内煤炭会在能源中占较大比例。因此,各地推广以清洁煤(无烟型煤)替代散煤的工作思路是正确的。清洁煤推广效果不佳,主要有两方面原因:一是型煤在燃烧方面质量不如散煤,就采暖来说需要烧更多的型煤;二是型煤的补贴力度不够,补贴之后的价格仍比散煤贵。如河北省劣质煤每吨只需300多元,而优质煤每吨需要700元~800元。政府对购买型煤每吨补贴300元后,每吨型煤仍然比散煤贵100多元。在这种情况下推广型煤自然是事倍功半,型煤生产企业难以为继。

  笔者认为,在散煤治理问题上,还是要充分发挥市场机制作用。要让市场接受清洁煤,让老百姓自愿用清洁煤,应采取以下几项措施:一是加大补贴力度,上级政府加大对偏远落后地区下级政府散煤治理的转移支付支持力度,矫正清洁煤与散煤的市场地位,让清洁煤比散煤更便宜或者价格持平。二是支持加大技术攻关力度,提高型煤的热值和质量,让型煤的质量超过散煤。三是完善清洁煤供应服务体系和清洁炉具供应等配套工作。只要政府补贴到位了,清洁煤质量提高了,老百姓切实享受到优惠后自然就会使用优质煤品。劣质散煤的治理也就水到渠成了。

  有人也许会问,政府财政有困难,没有能力加大补贴力度,怎么办?应该算大账,算长远账。改善政府财政支出结构,拿出一些资金让清洁煤补贴到位,从长远看,从减少污染的环境社会损害来看,都非常值得。否则,政府花在事后治理和公共卫生方面的资金会更多。同时,随着清洁煤市场规模扩大,也有利于推动企业技术进步和降低清洁煤生产成本。(作者:余池明,全国市长研修学院)

  补贴政策须一致化

  “大气十条”实施以来,京津冀各地政府高度重视散烧煤治理,采取了一系列措施,取得了一定效果。但是,由于区域发展不平衡、地大面广等因素,这一区域散煤管控仍存在诸多问题,效果还不乐观,提升空间巨大。

  其一,注重流通环节管控,堵住劣质煤进入渠道。在农村地区,价格是消费者进行煤炭选择的决定性因素。虽然地方政府有关部门在散烧煤管控方面下了不少功夫,但由于目前煤炭经营许可制已经取消,洁净煤推广尚处在起步阶段等,导致散烧煤质多样化,尤其是劣质煤大行其道情况较为普遍。京津冀三地政府应协同应对,建立联合检查机制,重点关注流通环节的管控。可在行政区域主要交通节点设置检查点位,与超载检查同时进行,对于煤质不达标的予以劝返。对于煤炭经营单位,要加大抽检力度,多采取暗查方式抽查,发现销售劣质煤即予以严惩,形成震慑。

  其二,推进城镇化建设,解决城市城乡结合部散烧煤难题。由于城市疏散人口、城市扩张等原因,京津冀靠近城区区域聚集了大量外来人口,催生了众多的违章建设,有很多低端服务业,如小洗车、小洗浴、小餐饮、修车行等。其冬季取暖和经营性供热均以散烧煤为主,并且均是低空排放。建议地方政府加大城镇化力度,将现有城乡结合部尽快城镇化,实现集中供热,减少散煤使用量。同时,注重城市规划与经济社会发展同步,对城市发展进行通盘考虑,做好城乡发展衔接,不能还了旧账欠新账。另外,要立足实际考虑非户籍人口的散烧煤补贴问题,要探索适合的方式,切实减少区域散烧煤数量。

  其三,完善清洁煤替代,解决农村地区散烧煤难题。目前,农村地区的清洁煤替代工程正在推进,但是存在不少问题。一是相邻区域补贴不一,一些群众心里不平衡。京津冀一些地区距离很近,但补贴相差甚多。例如,为推广清洁煤,天津市某区采取免费送炉具,购煤再补贴的方式。而一河之隔的河北某县,虽然购煤有补贴,但炉具需自购。一台专用炉具少则千元,多则数千元。两地老百姓在多年前本是一个县域,只是行政区划变化后才分开,而补贴如此不一致,致使一些百姓对于清洁型煤兴趣不高。二是地方在推广时手法简单,不注意群众感受。有的地方要求,需先缴费购买清洁型煤,政府再发放专用炉具,老百姓根本不了解新型炉具的效果。部分基层政府仅仅将炉具一发了之,或者强令基层干部或者党员领取炉具,出现领了炉具不买型煤,或者领了补贴却不用型煤,自行采购散煤的情况。三是炉具设计不实用和型煤质量不过关问题突出。部分地区推广的专用炉具设计不实用,如烟囱不能走土炕,只能走直筒外排烟气。有的清洁型煤不禁烧,炉渣多,热值低,用于烧水做饭都勉强。

  由此,在清洁型煤替代推广过程中,国家要考虑京津冀地区的经济发展区别,采取措施尽可能实现京津冀地区补贴一致化。尤其是临近京津的河北一些地方,要与京津的补贴相一致。同时,政府要加大专用炉具攻关力度,集中科研力量研发更符合老百姓需求的设备。要加大对清洁型煤厂家的监管力度,建立退出机制,让领了补贴还造假的企业受到惩罚,形成市场震慑。最关键的是,政府在清洁型煤推广过程中不能一刀切和一窝蜂,不能仅仅重数量,而是要重质量,还要有侧重点。要因势利导,让老百姓看到清洁型煤的好处,心甘情愿地使用清洁型煤。(作者:刘传义,环境保护部华北环境保护督查中心)

  散煤管理要摸清底数

  据了解,我国的用煤结构中,约一半燃煤用作发电,另一半则用作工业和生活散烧煤。散烧煤污染存在分散性、不确定性和弱排放控制等特点,导致散烧煤污染的防治难度较大。

  防治散烧煤污染,首先要对散烧煤污染源进行全面摸查,分门别类地建立散烧煤用户数据库,条件许可时最好利用网络信息技术平台进行管理。要求全面掌握住散烧煤的用户、用途及污染物排放特点等第一手材料,并对用户、用途和污染物排放特点进行细分。如将用户分为工业用户和生活用户,再将工业用户细分为中小生产规模企业、小微企业和私人作坊,将生活用户分为较集中生活用户和散居用户等。根据污染物排放特点,分为有组织排放和无组织排放,将有组织排放再分为达标排放和不达标排放等。

  其次,因“类”制宜,制定散烧煤污染防治方案。应根据散烧煤污染源的类属,从污染防治技术和资金保障等方面提出针对性防治方案。

  具体而言,对于具备一定经济实力的中小规模工业用户,可要求其提高燃料标准、工业炉燃烧效率、热效率和污染治理水平,严格执行污染物排放标准;对于相对集中的生活用户,可考虑向其提供替代品,如用集中供热替代散烧煤取暖;对于小微企业和散居生活用户,可提供污染防治补贴以鼓励其采用清洁燃烧炉具和替代燃料;对于黑作坊则坚决取缔。对不同类别用户可采用不同防治方案,以减少推行阻力和监管难度,争取少烧煤、烧好煤和使用替代洁净燃料,最大限度减少污染物排放。

  最后,要加强散烧煤全过程监管。不仅要在末端加强对散烧煤用户的监管,还要在中间环节加强对散烧煤销售和运输的监管,同时在源头加强对散烧煤生产的监管。在末端,要重点监管燃料、炉具及其环境保护措施是否符合要求。在中间环节,重点监管散烧煤售运程序和流向。在源头,则要重点监管出厂煤的质量。监管方法上,应打出抽查、巡查和督察组合拳,并发挥司法介入的作用。监管技术上,可建立“互联网+”监管体系,做到信息公开,激发公众参与监督的积极性。(作者:熊孟清,广州市城市管理委员会)

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