企业下乡拿地今后将有章可循。农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局等四部委24日发布《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，《意见》提出，各地要按照中央关于对工商资本长时间、大面积租赁农户承包地要有明确上限控制的要求，制定相应控制标准。对租赁期限，应视项目实施情况合理确定，可以采取分期租赁的办法，但一律不得超过二轮承包剩余时间；对租赁面积，由各地综合考虑人均耕地状况、城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平等因素确定。专家表示，虽说建立了严格的准入门槛和监管制度，但是总体而言政府是鼓励工商资本下乡发展适合企业化经营的现代种养业，农产品加工流通和农业社会化服务的企业，更将引导农民以土地经营权入股龙头企业，以增加财产性收入。

　　拿地一律不得超过二轮承包剩余时间

　　近年来，工商资本进入我国农业的趋势日益明显。一些工商企业在从事农业产前农资供应、产后农产品加工销售等的同时，还直接租赁农户承包地从事农业生产环节。数据显示，到2014年6月底，流入企业的承包地面积已达到3864.7万亩。更重要的是，流入面积呈逐年上升趋势，2012年流转入企业的土地面积比上年增长34%，2013年比上年又增长了40%。一方面，工商资本进入农业，可以带来资金、技术和先进经营模式，加快传统农业改造和现代农业建设；但另一方面，工商资本长时间、大面积租赁农地，容易挤占农民就业空间，加剧耕地“非粮化”“非农化”倾向，存在不少风险隐患。

　　企业在成功“圈地”之后，一些“炒作土地”的负面现象也随之出现，导致“非农化”、“非粮化”等问题时有发生。今年中央一号文件和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》反复强调，对工商资本租赁农地要有严格的门槛，租赁的耕地只能搞农业，不能改变用途；要求坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。而《意见》就是在这个背景下出台的，专家指出，其最重大的意义就是对工商资本租赁农户承包地在租赁时间和土地面积上有了明确的上限控制和监管办法。

　　《意见》指出，对各地要按照中央关于对工商资本长时间、大面积租赁农户承包地要有明确上限控制的要求，制定相应控制标准。对租赁期限，应视项目实施情况合理确定，可以采取分期租赁的办法，但一律不得超过二轮承包剩余时间；对租赁面积，由各地综合考虑人均耕地状况、城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平等因素确定。既可以确定本行政区域内工商资本租赁农地面积占承包耕地总面积比例上限，也可以确定单个企业(组织或个人)租赁农地面积上限。首次租赁面积一律不得超过本级规定的规模上限；确有良好经营业绩的，经批准可进一步扩大租赁规模。

　　《意见》特别提出，为稳定发展粮食生产，对企业(组织或个人)租赁农地发展粮食规模化生产的审核上可适当放宽条件；对在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区、全国新增1000亿斤粮食生产能力规范实施区租赁农地的，要采取有效措施防止“非粮化”。

　　中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文此前表示，有些地方把公司企业请进来，有的是成功的，但更多的是不成功的。但也不能一概而论就说一定不行，比如说建大型现代化养殖场，投资要几个亿，村民委员会就搞不起来，工商企业就能搞得起来。但一个企业租上千亩甚至上万亩地去种，这个需要慎重考虑。

　　同样，中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊也表示，为了避免农村出现大资本排挤小农户，避免出现土地的大规模兼并，避免大批农户丧失经营主体地位，必须对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地采取慎重的态度，特别是要防止工商资本下乡租赁承包地后擅自改变土地农业用途，搞“非农化”或“圈而不用”，破坏农业综合生产能力。

　　有专家表示，政府对工商资本长时间、大面积租用农地的态度是谨慎的，但是不代表政府对资本进入农村是消极的。虽说建立了严格的准入门槛和监管制度，但是总体而言政府是鼓励工商资本下乡发展适合企业化经营的现代种养业，农产品加工流通和农业社会化服务的企业，更将引导农民以土地经营权入股龙头企业，以增加财产性收入。专家认为，“三权分置以后，经营权的流转没有身份限制，既然引入了资本就要确保企业的利益，从长远来看，外界工商资本务农最大的好处是带来了资金和技术，而这些恰好是农村集体经济组织里最缺的。

　　土地经营权流转市场更加规范化

　　《意见》提出，工商资本租赁农地应通过公开市场规范进行。鼓励各地加快发展多种形式的土地经营权流转市场，建立健全市场运行规范，明确交易原则、交易内容、交易方式、交易程序、监督管理及相关责任等事项。对工商资本租赁农地，要指导其与农户签订规范的流转合同。流转合同中应明确土地流转用途、风险保障、土地复垦、能否抵押担保和再流转，以及违约责任等事项。加强流转合同的履约监督，建立健全纠纷调解仲裁体系，引导流转双方依法依规解决流转矛盾。

　　记者了解到，农民和集体资产管理者作为参与农村产权交易的市场主体，通过公开交易保护权益的意识不强，有的集体资产管理者缺乏自我约束和接受监督的意识。记者在四川省华蓥市采访时，当地一位村民刘琼说，她“捡”了2户村民的1亩地来种，都是口头上说好的，用不着签协议、备案什么的。事实上，像刘琼这种通过口头协议进行少量土地流转的，在农村普遍存在，一些农村产权交易中心也无法将这类行为进行备案。 农业部数据显示，截至2014年6月底，家庭承包耕地流转面积占到全国家庭承包经营耕地总面积的28.8%，流转合同签订率达70.3%，目前近三成的流转没有签订合同。

　　专家表示，土地经营权流转市场未来或更加规范化。据悉，近年来随着农户承包土地经营权、林权等各类农村产权流转交易需求明显增长，许多地方建立了多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台。据农业部信息显示，这些服务平台主要有农村土(林)地流转服务中心和农村产权交易所(中心)两大类。据了解，截至2012年年底，全国已有800多个县(市)、13000多个乡(镇)建立了土地流转服务中心；林业系统成立了1200多家林权交易机构。到2014年10月底，全国有北京、上海、天津、重庆、安徽、山东、成都、武汉、杭州、广州、昆明等11个省级或省会城市级农村产权交易服务机构。

　　然而，由于各地农村产权流转交易市场发展不平衡，其设立、运行、监管都有待规范，现在各地成立农村产权交易机构的积极性高涨，但总体而言是无序且盲目的。在《意见》下发前的土地流转交易，北京农村产权交易所高级经理赵忠煦此前在接受《经济参考报》记者采访时表示，对拿地企业的注册资本和经营能力都还没有明确的门槛和监管，交易所会有一些简单的资质审核和认定，但这些都不是必需的，也不是全国统一标准。只要符合自愿和有偿的原则，交易就可以成立。至于是否“依法”，现在法律和政策对受让方的条件认定仍为空白。

　　在赵忠煦看来，出台工商资本租赁农地准入监管办法，对交易机构也有很大的影响。他表示，一旦办法出台，交易所就必须调整现有交易规则、风控措施和审核制度，如果能通过科学的预案和统一的防范措施降低交易项目发生纠纷的风险，对市场的健康发展是个好事。然而随着工商资本进入门槛提升，受让方数量和受让成功率都会变小，对交易所又是一个挑战。但总体来说是利大于弊的，可能会少一些成交量，但是却能更好保护农民利益。

　　此外，为进一步健全工商资本租赁农地风险防范机制，《意见》还提出，建立健全租赁农地风险保障金制度，用于防范承包农户权益受损。租地企业(组织或个人)可以按一定时限或按一定比例缴纳风险保障金。抓紧研究制定租赁农地风险保障金使用管理办法，有条件的地方可以探索与开展农业保险、担保相结合，提高风险保障能力。

　　有业内人士指出，如何把握好土地流转风险保障金的度对地方政府非常重要，如果门槛抬得过高，会影响招商，而且很多小企业也交不起钱。

　　赵忠煦表示，2014年中央一号文件明确规定要“探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度”。此前浙江省平湖市、浙江省海盐县、江苏省泗洪县等多个地方已经对此进行过试点，未来或将有更多的地方考虑将采取这种方式。实际上，为了对土地用途进行管制，目前多数土地产权交易合同已经有清楚的责任条款，对承包方进行相应约束。因此，土地流转保障金制度的核心作用是在于预防，而非惩罚。