河北张家口张北县的草原天路因近期开始收费引发巨大争议。尽管对于“草原天路景区”的合法合规性，张北县政府官员回应称“有上级批文”。但“为何把公路划成景区？公路变景区是否合法合规？对县级公路收费是否合法合规？50元/人次门票定价是否合理？对外地人都收费是否合理？”等一系列公众关注的问题依然待解。

　　为何把公路划成景区？

　　

　　

“草原天路”黄花坪入口处，工作人员设卡收费。　李铁锤 摄

　　草原天路原本是一条县级公路，位于张北县和崇礼区交界处，于2012年9月底建成通车，因路边风光旖旎吸引了众多游客。

　　近几年，草原天路的“公路属性”已悄然生变。张北县政府计划建设全长300多公里的草原天路风景名胜区，项目分两期，一期为已完工的132.7公里道路及两侧区域，二期以一期项目的两端为起点，向东、西延伸。

　　张北县政府为何要把公路打造成景区？据河北省旅游局官网消息，“算好生态帐”成为当地政府考虑的问题。为应对游客激增造成的环境污染，由张北县设立的草原天路旅游开发公司专门成立环卫部，负责沿线卫生。

　　另外，根据该网站2014年消息，张家口市计划把草原天路打造成5A级景区，“进一步加强对草原天路管理、增加草原天路的美誉度和影响力”。

　　公路变景区是否合法合规？

　　

　　2016年5月3日，河北省张家口草原天路上自驾的游客。王子瑞 摄 图片来源：视觉中国

　　《河北省风景名胜区条例》规定，设立市级风景名胜区，由县(市)人民政府提出申请，设区的市人民政府住房城乡建设(园林)主管部门组织论证提出审查意见后，报设区的市人民政府批准公布，并向省人民政府住房城乡建设主管部门备案。

　　张北县物价局局长王葆在接受中新网(微信公众号：cns2012)记者采访时说，“草原天路是市级景区，已经获得张家口市政府批准，有合法批文”。

　　对此，北京市法学会旅游法学研究会会长杨学斌表示，如果把公路划为景区，除了走相应程序外，还应把批示结果在网上公示。

　　北京市时代九和律师事务所律师焦彦龙也指出，根据《风景名胜区条例》，风景名胜区规划经批准后，应当向社会公布，任何组织和个人有权查阅。

　　然而，记者对张北县政府信息公开平台、张家口市人民政府网站、河北省住房和城乡建设厅网站、河北省旅游局等进行了搜索，并没有找到草原天路获批为景区的相关公示文件，也未查到其属于河北省风景名胜区的资料。

　　对县级公路收费是否合法合规？

　　

　　

“草原天路”一验票口处，工作人员设卡验票。　李铁锤 摄

　　《公路法》第九条规定，禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。北京市时代九和律师事务所律师焦彦龙认为，张北县如果对公路收费，则应经交通、规划、建设主管行政部门，市级以上人民政府同意或备案。

　　另外，《收费公路管理条例》规定，技术等级为二级以下(含二级)的公路不得收费。旅游专家、中国未来研究会旅游分会副会长刘思敏说，草原天路作为一条县级公路，显然是不能收通行费的。

　　杨学斌强调，公路收费应经过严格的行政审批，有年限规定，并且按照车的里程、车型等收费。他说，张北县草原天路变成了所谓景区的一部分，按照门票价格收费，其收费的合理性值得商榷。

　　50元/人次门票定价是否合理？

　　

　　2016年5月3日，河北省张家口崇礼区，草原天路东口门票。王子瑞 摄 图片来源：视觉中国

　　5月1日，张家口张北县政府信息公开平台发布了《张北县物价局关于草原天路风景名胜区门票价格的批复》，确定该景区开始收取门票，价格为50元/人次。

　　该价格是如何确定的呢？《张北县物价局关于召开制定草原天路风景名胜区门票价格听证会有关情况的公告》称，当地政府主要依据景区运营成本、游客接受程度并参考有关景区门票价格水平，拟定门票价格。

　　王葆对记者说，张北县计划成立草原天路风景名胜区管理处，在未成立之前由县政府授权县旅游局代行管理。旅游局拟定价格后向物价局提出申请，并在听证会获得通过。

　　“参加听证会的有二三十人，超过了法定的15人，消费者代表有北京市、张家口市和张北县的游客，还有旅行社代表、专家、政府部门的人士等，具有广泛代表性”，王葆说。

　　刘思敏认为，“听证会的公信力不够”，他建议当地政府仿效上市公司，按年度公布经过第三方审核的财务报表，在门票价格上进行动态管理，赚钱时降价，亏损时适当提价，这样能保证科学性和透明度。

　　张北县政府是否有权拟定门票价格呢？焦彦龙说，根据《河北省风景名胜区条例》，省级风景名胜区门票价格由省人民政府价格主管部门会同财政、住房城乡建设等有关部门制定。而草原天路是市级景区，条例中并没有明确规定，“但个人认为，县政府不能突破条例授权”。

　　焦彦龙强调，建设风景名胜区不等同于获得了收费许可。《旅游法》规定，利用公共资源建设的游览场所“应当体现公益性质”。

　　对外地人都收费是否合理？

　　

　　2016年5月3日，河北省张家口张北县，草原天路西口售票、检票基础设施基本完工。

　　记者从张北县某旅行社处获悉，草原天路已经设置了多个入口，均有验票机。收费按人数算，每人50元，持张北县身份证者免费。该旅行社工作人员说，“进景区后，无论走多少公里，都是统一价。里面项目不多，只有骑马等少数项目是另外收费的。”

　　王葆说，据他了解，公路周边的居民不需要交门票，并且“他们出入方便，不影响生产和生活。”

　　对此，刘思敏指出，草原天路毕竟是一条公路，政府采取封闭式管理后，需要为有通行需求的客流提供替代方案，比如提供另一条通行公路，或采取技术方案，保障非旅游观光的车辆免费正常通行。

　　刘思敏说，他并不主张这种把公路截断实施景区管理的方式。因为如果不能谨慎科学地评估其风险，就很可能在中西部地区开一个恶例，成为对公共利益和游客利益的肆意“掠夺”，最终也不利于类似“草原天路”这样的公路型景区效益最大化，更不利于所在地的经济社会发展。