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公开听证集中释法成为证券监管执法新亮点

  • 发布时间:2015-10-12 01:22:17  来源:中国证券报  作者:佚名  责任编辑:张恒

  证监会就11宗涉嫌违法减持案件举行的集中听证会10日结束。证监会相关人士表示,对于某类相似的违法行为,采取集中的统一的调查审理,有利于行政执法效率提高,有利于执法尺度统一,有利于当事人和社会公众对行政执法的监督。证监会将公开听证形成有效的工作机制,保持执法透明度,并将根据强化执法效能的需要,选择适当的案件组织集中听证。

  严格执法 维护“三公”

  “整体来看,本次11宗涉嫌违法减持案件的特征比较整齐划一,都是上市公司持股5%以上的股东、一致行动人和实际控制人在违法减持过程中涉嫌信息披露违法和在限制期内违法转让上市公司股份两个违法行为,且当事人对违法基本事实的定性方面均表示没有异议,申辩理由主要集中在法律适用和量罚考量等方面。”证监会执法人员总结说。

  本批听证的11宗案件包括丹邦投资涉嫌违法减持“丹邦科技”案,郭洪生涉嫌违法减持“蓝英装备”案,王传华涉嫌违法减持“阳谷华泰”案,中航投资涉嫌违法减持“中航黑豹”案,王海鹏、王治军涉嫌违法减持“美盈森”案,张田涉嫌违法减持“金信诺”案,王明旺涉嫌违法减持“欣旺达”案,天津中商联控股有限公司涉嫌违法减持“津劝业”案,华仁世纪集团涉嫌违法减持“华仁药业”案,东兆长泰涉嫌违法减持“涪陵榨菜”案,宁波工业投资集团有限公司涉嫌违法减持“维科精华”案。

  中国证券报记者梳理发现,多位当事人的申辩理由均集中在量罚尺度,具体包括减持是为了减少公司财务成本、理解法律条款出现失误、已经采取积极补救措施、没有引起股价波动、没有给小股东造成损害等多个方面。

  本次听证的11宗案件还反映出一些大股东涉嫌违法减持方面的一些新问题。听证会后,证监会执法人员回应了听证会上当事人的申辩理由。例如,本次听证的不少案件都涉及一致行动人问题,虽然单个股东减持5%以上的占比较小,但一致行动人在“不知情”情况下的再度减持却最终冲破了“红线”。

  证监会执法人员指出,《证券法》第86条规范的对象就包括一致行动人,证监会在对外公布的《上市公司收购管理办法》部门规章中已经明确界定了一致行动人概念和范围。一致行动人应当合并计算其持有的股份,同样受到违法减持的法律责任追究。

  “一致行动人共同构成对上市公司的控制,其合计持有的上市公司股份大比例增减直接导致控制权的变化,构成可能对上市公司股价造成影响的重大信息,出于对中小投资者信息知情权的保护,其上述增减股份的行为是必须披露的,这也是证券市场‘三公’原则的体现。”前述人士指出,“假如对一致行动人减持的股份不合并计算的话,会导致大量股东减持股份不需要信息披露,市场对控制权发生的重大变化根本不知情,不符合对投资者合法利益的保护原则,所以我们严格按照相关法律法规,对一致行动人减持股份合并计算,对违法行为予以处罚。而对于‘一些一致行动人减持在先,另外一些减持在后,只处罚后者是否公平’的问题,我们认为,对一致行动人关系如实申报和信息披露是法律规定的义务,作为一致行动人,在减持过程中需要履行特殊注意义务,后面的一致行动人应该关注自己的一致行动人此前的减持行为,对特殊注意义务的疏忽并不能构成免除相应法律责任的理由。”

  同时,对于一些案件中,以地方证监局为代表的证监会派出机构已经做出日常的行政监管措施而证监会本次又做出处罚的问题,证监会执法人员表示,“证监会派出机构对部分涉案当事人出具警示函等措施,是履行监管职责的体现,既不构成行政处罚,也不影响后续的行政处罚。对采取了行政监管措施的违法减持行为,当事人违法行为达到一定危害程度,需要依法进行行政处罚的,证监会必须做出行政处罚,否则就是失职,就是放纵,根本不涉及‘一事二罚’的问题。只要认定的违法事实存在,处罚法律依据充分,证监会就应当依法履行监管职责,绝不手软。”

  集中听证 阳光执法

   本批集中听证的案件中,无论是“大步流星”般的一次性大规模减持,还是“小步快跑”般的逐步减持,都涉及越过减持幅度超过5%的红线而没有进行公告和暂停。

   证监会执法人员指出,这批违法减持的当事人都是大股东、持股超过5%以上的股东甚至实际控制人,其身份和地位与一般股东有重大差别,对上市公司经营等层面具有极大话语权。法律规定了这些人有特殊的股份减持方面的义务,要担负起对中小投资者不可违背的诚信义务,对诚信义务的违反将对中小股民利益造成损害。尤其随着6月以来股市的剧烈震荡,假如无视大股东大量违法抛盘的行为,对市场造成的恐慌性影响是较大的,所以证监会对这批案件进行了从严从速查处。

   对此类情况,证监会以前都是个案单独听证,持续时间较长。此次听证首次采取“合并同类项”的办法,对同类案件在统一的时间点进行分别听证。因此,批量统一的执法成为本次证监会行政执法的一大看点。

   证监会执法人员指出,通过批量统一的行政执法,监管部门希望告诉市场“合法与违法行为之间的界线”,引导市场向规范、稳定、健康的方向发展。同时,这种同类案件集中听证的做法可以提高执法效率,有利于提高执法的透明度,也有利于保持执法的统一性、一致性。“以后还将根据强化执法效能的需要,选择适当的案件采取这种集中听证的方式对案件进行处理。”前述人士表示,监管部门对违法减持类案件严格执行统一的裁量尺度,今后也将继续保持执法的稳定性和可预期性,以更好地稳定、修复和发展市场。

   推进创新 完善执法

   证监会执法人员对中国证券报记者透露,证监会听证会公开听证工作正在稳步推开,这一方面是向法院等司法机关学习与看齐,另一方面也是出于保护被执法主体正当权益的行使的目的。“证监会历来重视行政处罚听证工作,制定严格的程序确保听证程序按照公平公开公正的原则进行,充分听取当事人申辩意见,依法查明事实。”

   在本次行政执法中,证监会所采用的阶梯量罚原则也得到广泛关注。在违法行为的认定方面,对持股5%以上股东、一致行动人和实际控制人违法减持过程中涉及的信息披露、限制期内转让股份两个违法行为均予以认定和合并处罚;在法人股东违法行为的责任认定方面,对法人和责任人实行双罚制;裁量幅度上,在统一考量违法情节和社会危害性的情况下,对在限制期内违法减持股票的违法主体,按照“违法买卖超比例越多、买卖金额越大,处罚越重”的量罚原则,根据违法减持比例,采取有梯次递增的量罚尺度,并明确了限期改正的要求。同时,对于涉案当事人在超比例减持之后,通过各种途径和方式对减持股票进行相当比例增持的情况,属于主动消除或者减轻违法行为危害后果的行为,符合《行政处罚法》规定的从轻处罚情形,证监会将在不改变对违法行为认定的前提下,在违法减持罚款数额方面对涉案当事人予以从轻处罚。从轻处罚只限于对违法减持罚款数额产生影响,不影响对涉案主体信息披露违法行为的处罚。

   有法学专家指出,本次公开听证与查审分离、行政和解等制度一道,可以看作证监会行政执法创新的又一次尝试。“整体来看,证监会行政执法近年来一直走在创新的路上。以查审分离为例,调查权归调查部门,处罚权归审理部门,随着‘查审分离’为核心的资本市场行政处罚体制的确定和完善,不仅规范了证监会的行政执法行为,也提高了行政执法的效率和质量。而本次针对同一类型案件的公开听证和批量处理,在提高行政执法效率、保持行政执法一致性方面也将产生重要作用。”

   目前中国正处于经济社会转型的关键期,资本市场违法手段越来越复杂隐蔽,执法手段相对不足。证监会主席肖钢早在2013年8月1日《求是》杂志上撰文指出,监管执法是资本市场健康发展的基石,证监会将勇于攻坚克难,加快监管职能转变,加强监管执法,切实维护市场“三公”原则和投资者合法权益,促进资本市场健康发展。肖钢提出,构建符合我国国情的资本市场执法体制机制,需要做几个方面的工作,一是在立法环节增强主动性、灵活性,及时将监管执法经验和趋势反映在立法之中,当前重点是要抓紧修订《证券法》,加快制定《期货法》。二是建立健全“高效型”行政执法机制,提高监管能力。大胆探索金融监管机构作为特定机构,实行灵活的机制,吸引和留住优秀专业人才。三是需要全社会共同构建“大监管、大执法”格局,加强政府部门信息共享,促进部门协作,加强金融监管协调机制,避免监管重叠和监管盲区。提高执法透明度,主动接受社会和舆论的监督。法学专家表示,从证监会持续推进行政执法创新的角度看,符合我国国情的资本市场执法体制机制无疑正处于加速构建的征途中。

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