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以能源行业改革支持混合所有制经济发展

  • 发布时间:2015-10-14 00:30:37  来源:中国证券报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  □厦门大学能源经济创新中心主任 林伯强

  国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》和《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中,明确提出对自然垄断行业实行政企分开、政资分开、特许经营、政府监管,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,以促进公共资源配置市场化。两个指导意见之间有何关系?又将如何影响能源行业的改革和发展?

  现在能源需求增长慢下来,则需要提高行业和企业效率。因此进行能源国企改革和发展混合所有制经济,打破一体化垄断,有必要性和迫切性。但是,能源国企改革应该和能源行业体制改革一起讨论,和能源市场化建设齐头并进。国企改革与行业改革密不可分,是一个相互促进的过程,因此需要考虑改革的背景条件和结果,不能简单认为拆分就是改革。其实并购重组可能是改革的重要途径和具体表现形式,国企改革需要这一过程,混合所有制改革也需要这一过程。

  此次发布的两个意见中都涉及混合所有制改革。混合所有制改革已经推行了一段时间,一些能源国有企业尝试着探索改革路径和模式,但成功率不高。主要是企业都知道需要进行混合所有制改革,但是具体要怎么走,掌握什么样的尺度,不是很清楚。此次两个意见的主要亮点在于做了一些比较切实可行的界定,如分类分层推进混改,具有可操作性,也比较符合现实。

  能源行业体制改革中,管网分开应该是个大方向。理论上说,管网分开符合市场化改革的方向,有利于打破能源行业的一体化垄断,增强行业竞争力。但是,管网分开并不能自然得出提高行业竞争力的结果,因为竞争市场还需要其他的必须条件,比如价格、产权、行业格局等,而且与经济发展阶段相关。在经济发展特别快的阶段,满足快速增长的需求是能源行业的最主要目标,而政府因为种种原因管制价格,一体化的垄断的确有它的好处,可以内部消化价格和其他扭曲对行业的影响。

  石油天然气产业链环节中,大家先把改革的目光投向了输送环节,应该说从管网入手比较容易,都是国有,拆分组合都相对容易。另一方面,管网对于行业发展和竞争也是一个相对关键的环节。管网分开改革将对目前的油气行业和国有企业产生重大影响,将打破油气行业目前比较集中的一体化垄断现状,会比较大地改变现有油气市场格局。目前油气管网改革还没有涉及产权多元和拆分细节,但是,只要管网独立,无论是否有产权多元,无论成立多个还是单个,如果监管得力,应该可以满足公平准入和增加行业竞争。

  其实,输送环节独立的思路,电力行业早就实施了。电力输送跟油气输送的确有所不同,但都涉及自然垄断,因此油气行业改革基本思路类似电力行业改革。简单说,就是管住中间,放开两头。有人认为,电网已经进行了十多年,而目前的电网经营模式显然不尽如人意,因为电网改革仍在进行中,也引发了人们对油气管网改革的一些猜测。其实,电网输配独立经历了十多年的检验,这期间电网和电力生产都得到大幅度增长,为满足电力快速增长做出了贡献。根据目前的电改文件,此次改革主要是售电侧分离,并没有涉及电网拆分。因此,按照目前电改模式,应该不会成立太多家油气管网公司。在油气体制改革中,借鉴电力行业的改革经验,可以扬长避短。

  管网独立改革显然对民营企业进入有好处,但民营企业真正可以并愿意混合,混合的双方或者多方除了必须有共鸣和互补点,还需要解决“玻璃门”的相关问题。现实中“玻璃门”比较复杂,涉及到一些更为宏观的问题,比如如何加快油气价格改革,为油气企业提供一个可以预期、稳定的运行环境;在目前油气供应格局下,如何兼顾能源安全和国际竞争;如何尽可能减少政府行政干预,使民营企业能够跟国有企业平等竞争等。

  可见,能源行业改革管住中间会比较容易,放开上下游则相对困难。混合所有制改革和发展是一个过程,真正取得成功,还取决于各种相关配套改革措施,甚至观念改变。种种原因使得近二十多年来能源领域快速发展过程中,国有企业和民营企业没有一个共同成长的过程,造成了能源国企一家独大的局面。而且,混合所有制改革在现实中还涉及操作性问题,比如说,如何把握好“国有资产不流失”的尺度,就是一个比较困难的问题。民营企业必须有利才会参与,而国有如何让利又如何保证“国有资产不流失”?

  混合所有制发展还涉及对公益类和商业类环节的明确界定。现阶段公益类环节还需要国有企业来把持,与商业类的经营目标不一样,公益类由于涉及政府的社会发展目标,盈利要求不能高,而且政府还会保持行政和价格干预,因此公益类企业同时也需要受到保护。改革背景下,国企需要更加注重投资收益率,因此将会以商业类经营为主,而商业类发展趋势是向社会资本市场开放。所以,能源行业产业链的不同板块,是公益的还是商业的,需要清楚加以界定。

  总之,油气行业改革放开上下游、管好中间输送环节的思路,的确能够给民营企业带来新的发展空间。但是在能源领域,民营依然面临着“玻璃门”等问题,因此在改革过程中,还需要积极地进行配套改革,让民营资本能够更加顺畅、平等地加入竞争。这既影响混合所有制发展,也将深刻影响国企改革和发展。

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