□中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任

　　倪鹏飞

　　《“十二五”规划纲要》确定，2011-2015年，全国将建设保障性住房、棚户区改造住房3600万套，确保20%的城镇中低收入住房困难家庭实现住有所居的目标。住房保障是国家针对城镇中低收入住房困难家庭居住问题，实施保障的一项系统公共服务工程。大规模实施保障性安居工程，是加快转变经济发展方式的具体实践，具有重大的现实意义和深远的历史影响，同时，促进实现住有所居目标也起到了促发展、惠民生、转方式、调结构、稳房价的作用。虽然为加强和规范保障性住房管理，各级政府出台了不少相关政策，但作为一个复杂和庞大的系统性工程，保障机制、管理体制和运行机制等需健全和完善。

　　保障机制：

　　钱物分离，政府兜底

　　为减少监管成本，保证公平分配，强化政府责任，有效地解决退出机制问题，在分配上需要实施“钱物并举，钱物分离”、“政府兜底，随市浮动”的机制。

　　保障方式：钱物并举，钱物分离。政府同时分别提供保障房房源，提供或显化政府的保障补贴，让保障对象根据货币化的标准，或直接利用保障补贴，或利用划转的保障优惠，租购保障房。

　　租赁分配：租补分离，差异补贴。政府（住房保障部门）一方面直接提供公租房或收储、认定商品房为公租房，另一方面，向保障对象提供租房补贴，保障对象向住房保障部门申请或备案获得“公租房”，然后缴纳房租。公租房的总房租包括保障对象缴纳的自己房租与政府补贴的房租，与同一地段商品房租金相同。

　　销售分配：显化补贴，界定权利。对于购买完全产权的保障对象，政府以土地划拨、税费优惠等方式，提供康居标准住房的市场价格和居民的购买力差额的保障补贴，并补贴显化在住房价格里。对于购买有限产权的保障对象，政府以土地划拨、税费优惠等方式，提供康居标准住房的市场价格和居民的购买力差额的保障补贴，并补贴显化在住房价格里，更多的政府优惠和投资作为政府的股权。

　　浮动机制：“政府兜底，随市浮动”。政府根据基本居住标准、家庭住房承受能力（通过家庭年收入折算，比如6倍），提供市场标准价格与承受能力的差额，提供租售补贴；定期（如2年）根据租售市场价格及其保障对象支付能力变化所导致的差额变动，调整保障的额度。

　　管理体制：

　　政府决策，事业执行，企业服务

　　住房保障或安居工程是个复杂的体系，必须理顺和建立如下管理体制：政府负责兜底住房保障，主要负责决策、监管和出资；出资者及其代理负责资产的监管，住房管理中心负责向出资人和政府负责，从事保障房的资产管理、经营和分配；企业及社会机构接受住房管理中心的委托提供市场化、专业化的建设、经纪和物管服务。

　　上下级机构：中央决策，地方落实。纵向领导分为三个级。（1）中央政府：总体决策。负责住房法律与政策的制定，负责全国规划的编制，负责低收入家庭住房保障的资金支持。（2）省级政府：总体落实。负责法规和政策的总体落实，编制全省的住房保障规划，负责低收入家庭住房保障的资金支持。（3）市县政府：具体执行。负责法律政策的具体执行，编制全省的住房保障规划，负责中等以下收入家庭保障的资金支持，负责保障房的土地供给。

　　同级机构：总体决策，分工负责。要保证这项工程长期、持续、健康、持续、高效地运行，各级政府需要建立一个综合决策部门：住房保障领导小组或委员会。政府主要首长任组长或主任。发改委、财政部、税务局、国土资源部、住建部、银监会、央行、国资委、相关国有企业成为委员。住房领导小组的办公室设在同级政府的住建部门，与住建部门一起工作。（1）领导小组（委员会）：决策机构。负责本级政府住房保障住房规划和重大决策，负责对相关部门及其保障房管理部门的领导和监督。（2）住建部门：组织协调。负责住房计划与决策落实以及职能部门的协调，履行部门职能，负责具体领导和监督住房保障管理部门。（3）职能部门：分工负责。各个部门分别负责履行住房领导小组有关保障性住房的规划和决策规定的相关责任。

　　产权主体：行使责任，产权管理。国有资产管理委员会或国有资产管理公司、企业法人、自然人（保障对象）分别或共同对其投资所形成的资产，行使其投资人的出资责任，对其资产进行监管，实现保值增值，获取增值收益。

　　执行机构：执行决策，统一管理。要保证这个复杂系统工程的健康、持续、高效地运行，必须强化管理，统筹协调。因此，市县有必要建立一个非盈利的事业单位（一定不以营利为目的）：住房保障管理部门（中心或者局）。（1）市县保障性住房管理中心：分配和管理保障房。第一，向出资人负责，保护房产资源，负责收取公租房房租，交给投资主体；第二，负责为住房领导小组提供决策建议，执行有关决策；第三，负责委托，购买租售服务；第四，住房保障对象的管理；第五，负责保障性住房的分配；第六，具体收购市场的商品房，作为保障性住房；第七，负责保障建设的资金、土地、基础设施、公共服务的协调。（2）政策性住房抵押担保公司：政策性金融支持。要实现外部融资，解决保障性住房的“短借长还”问题，必须建立政策性住房抵押担保公司，负责向政策性住房开发公司和中低收入者提供信用担保，使得两者可以从商业金融机构获得资金，从而实现通过市场获得住房的目标。（3）住房公积金管理中心：负责提供政策性金融支持。（4）土地储备中心：负责政策性土地支持。

　　服务机构：社会参与，公司运作。保障房的开发、建设、中介服务和物业管理不是由投资主体（包括政府）直接承担，而是通过委托代理形式，由房地产开发公司、经纪公司、物业公司、金融机构（包括政府专门成立的国有企业）提供专业化、社会化和公司化的服务。

　　运行机制：

　　良性循环，持续平衡

　　只有选择合理的投资、融资、建设、物业管理、配租配售、资产管理的运行机制。才能实现资金与实物的投入产出持续平衡和良性循环，实现住房保障体系能够持续健康运转。

　　投融体制：政府主导，社会参与。保障性安居工程应以政府投资为主，同时创新机制，调动社会投入积极参与。当然，基本原则是谁投入，谁所有，谁负责，谁受益。（1）财政投入：建设投入，消费补贴。中央财政、省级财政、市县财政从一般预算中列出资金，主要用于两个方面：一是住房消费财政补贴，二是住房建设资金注入。对于住房租赁的视为住房消费补贴。政府不向私人产权住房建设注入财政资金。（2）政府基金：建设投入，消费补贴。政府从土地出让金和将来的物业税中，提出一定比例资金建立住房保障基金。专门用于：对公有和共有住房投入土地出让金作为股权投资；住房土地出让金的部分资金可以作为租赁住房的补贴；保障性住房抵押担保公司的资本金；抵押担保贷款的贴息。（3）税费减免：建设优惠，消费补贴。对于保障性住房投资、建设、出售、出租、物业管理，进行税收和行政事业收费的减免。减免的项目、数量和比例显性化，对于住房租赁作为消费补贴，对于个人产权的住房购买作为消费补贴，对于公有和共有产权的优惠股权投资。（4）政府注资：收益注入，土地划拨。政府投入其他收益和非收益性资产；政府投入土地资产；政府投入部分土地的收益，包括从其他用途的出让金中抽取部分资金和土地出让本身的价格优惠；政府对公有或共有产权保障房注入土地和其他资产作为股权投资；政府对私人产权保障房提供优惠价格的土地，土地价格优惠显性化，作为私人产权保障房的住房补贴，不对私人产权保障房注入土地和其他资产注入。（5）社会捐助：股权投资，房租补贴。未来各种类型的社会捐助也必将增加，社会捐助的资金和资产可以根据捐助者意愿，作为公有、共有住房的股权注入，或者作为私人产权住房购买者的补贴，或者保障房租赁对象的房租补贴。（6）社会投资：股权投资，持股分红。企业法人和社会机构独资、控股、参股保障房投资公司，参与保障房的投资，行使出资人责任。同时设计机制，确保社会参与能够分享资产收益，实现基本收益。（7）个人投资：个人出资，享受增益。保障对象在政府支持下，出资或抵押贷款投资保障房，拥有部分或全部保障房产权，负责偿还保障房贷款，享受保障房的增益收益。

　　融资体制：短借长贷，供求平衡。当前是公租房集中建设期，政府一时难以拿出更多的资金，而负责住房保障是政府长期任务，因此，可以也需要将资金的压力分担到未来若干财政年度。所以，亟需构建以“短借长还”的公租房融资机制。（1）市场融资：短借长贷，供求平衡。是指保障房所有人将住房等资产进行抵押，在担保和保险公司的支持下，一次性从金融机构借得保障性建设和购买的股权投入以外的差额资金，利用所投资住房的未来持续稳定收益和所有人其他持续稳定收益，分期偿还所借贷款。（2）售房融资：个人借贷，供求平衡。投资出售的保障房，是政府直接或者支持的开发企业通过向金融机构融资，开发并出售经适房给保障对象，收回并偿还金融机构资金。保障对象通过交付首付和向银行获取抵押贷款，购买（投资）并拥有住房，然后分期付款偿还债务，实现资金平衡。（3）租房融资：政府借贷，供求平衡。投资出租的保障房，是政府直接或者支持企业通过抵押贷款和债券融资，向政策性和商业性金融机构融资，开发、拥有并出租公租房给保障对象，利用未来年度的财政投入、资产收益和公租房租金收益，偿还商业贷款，实现外部资金的平衡。（4）担保保险：信用搭桥，资产增信。通过政府提供或支持提供主导的担保、保证、保险、贴息、代偿等，在保障房建设和消费的借款方与商业性金融机构之间搭建信用桥梁，可将商业性信贷资金引入保障性住房领域。

　　开发建设：委托建设，市场购买。政府或者企业，可通过成立专门的房地产开发公司自建公租房；通过协议、招投、特许经营等办法，委托专业房地产开发公司建设公租房；通过市场收购商品房作为公租房。通过成立专门的房地产开发公司，或者通过协议、招标、发放许可证委托商业房地产开发公司，从事出售保障房的开发。

　　物业物管：委托管理，购买服务。政府或者企业，可通过成立专门的房地产物业专业公司或者通过协议、招标、发放许可证委托房地产物业公司，从事公租房的物业管理。在政府支持下，保障对象通过成立业主委员会通过协议、招标或发放许可证委托国有和民营房地产物业公司从事物业管理。

　　土地供应：资源资产化，收益反哺。（1）完善安居住房用地资源资产化的保障制度。第一，将土地作为公益性资产，通过行政划拨用于公租房、廉租房的用地，但参照市场价格，作价入股，投资开发公共和共有产权的租赁房；第二，将土地作为经营性资产，作价入股，投资开发公共和共有产权的租赁房，其收益用于公租房的还本付息；第三，对安居住房建设进行税费租减免，但应将作价作为保障房的股权投资。（2）建立土地收益反哺联动机制。第一，通过商品房用地等土地收益，作为保障房开发的投资和补贴的基本来源；第二，建立地价上涨的牵制机制。用土地上涨价来补贴因房价上涨超过购买力的差额。当商品住房用地土地价上涨导致安居住房价格，超出安居保障对象承受能力时，其价差的一定比例由经营性用地上涨的出让金补贴；第三，建立商品房开发配建保障房制度，通过开发商直接实现住房用地土地收益再分配。（3）完善安居住房用地资源资产化的保障制度。第一，将土地作为公益性资产，通过行政划拨用于公租房、廉租房的用地，但参照市场价格，作价入股，投资开发公共和共有产权的租赁房；第二，将土地作为经营性资产，作价入股，投资开发公共和共有产权的租赁房，其收益用于公租房的还本付息；第三，对安居住房建设进行税费租减免，但应作价作为保障房的股权投资。

　　资产管理：保值增益，保护资源。保障性住房管理中心向出资人负责，负责资产管理、租金收缴和资源管理，确保保障性住房资源完整，资产保值和资金良性循环。（1）产权管理：明晰产权，保值增值。保障房产权属于出资人所有，明确不同类型的租赁和出售的保障房的产权归属、共有比例、收益分配清晰，保障房才有动力、有效率、有条件被投资、融资、建设、管理、交换、维护，出资人的权利有可能得到保护。（2）经营管理：维护房产，保值增值。住房保障管理部门向租房保障对象收取房租，交由投资主体，作为投资主体，用于保障房的维修、还款，作为其投资收益。住房保障部门负责国有保障房资源的维护和住房安全进行管理和检查，并对物业服务公司工作进行指导监督，确保资源完整。

　　分配机制：

　　统筹供求，公平公开

　　保障性住房管理中心向政府负责，执行政府的决策，负责统筹保障房的供求，实现公平公开配租配售。

　　数据信息：系统真实，互联共享。建构信息丰富、真实、系统的住房保障信息平台和数据库，将涉及住房保障的综合信息、房地产信息、保障对象信息、保障房信息、个人诚信信息纳入进去；将已经建立并掌握在不同部门的信息平台和数据库，通过协议机制与物理设施实现互相连接和共同分享。

　　分配办法：统筹供求，区别租售。同时统筹保障房源和保障对象。一方面，通过不同形式实施配租，包括接手政府建设和购买的公租房、备案企业自建和购买的公租房、收储和认定社会商品房的房源，签订租赁合同，实施配租。另一方面，通过与保障房管理部门、售房者、购房者住房管理部门签订销售合同，界定保障房权属关系和权力能力，实施配售。

　　分配制度：规范程序，严密制度。建立和执行标准的保障房配售和配租程序；建立严密的保障房分配（租赁和购买）准入制度；建立公示、申请、审核、轮候、交易、年检、退出制度；对其具体内容、基本标准、行为规则等违约行为进行处理。

　　外部监管：三项公开，四方监管。实行保障房源、分配过程、分配结果“三公开”，即在利益相关者中间、互联网上公开。在住房分配上实行行政主管部门检查、社会公众举报、新闻媒体曝光，要强化住房分配监督管理，接受社会监督。

　　监管机制：

　　四方监督，依规问责

　　确保保障性安居工程顺利推进，必须完善住房保障监管制衡机制，为此应完善监督体制，分解任务，细化标准，公开监督，依法问责。

　　监督机构：四方监督，相互制衡。完善上级、同级、内部和社会四方监督的监管领导体制，形成多层、立体的监管网络。

　　任务规则：分解任务，细化规则。将总体任务具体落实到各单位、各部门以及具体的执行者身上，确定任务内容，完成时间，以确保任务按时、按质、按量完成，同时也为监督和奖惩提供依据；将执行任务的行为制度和规则进行细化。将有关的法律法规进行细化，以便规范行为者的行为，同时也为监督和奖惩提供依据。

　　监管制度：量化标准，细化办法。制定工作细则、具体办法和定量考核标准，对相关责任主体完成任务程度进行奖惩。

　　监管检查：依法监督，公开监督。建立四方监督的具体制度规则和目标责任，对责任主体进行依法监督，并对监督结果进行公开。

　　责任追究：依规问责，依法追究。党政主管部门和司法部门应根据监督结果等，对有关责任部门的责任人进行目标任务、规章制度、法律法规的考核和奖惩，对责任单位和责任人进行问责和处理。