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三、欧洲新能源补贴机制调整对我国的启示

  • 发布时间:2014-08-18 00:31:43  来源:中国证券报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  从欧洲新能源的发展历程看,政策扶持对于行业发展还是十分必要的,但随着规模效应和技术进步带来的新能源成本下降,财政补贴应该逐渐减少以至取消。而补贴政策调整应选择适宜的时机,调整尺度一定要科学、合理、有序。忽冷忽热、大幅变动都不利于产业的健康平稳发展,同时应尽量减少对国外市场的过度依赖。

  1、政府对新能源产业的适度扶持还是必要的

  新能源产业是一个依靠政府扶持而成长起来的朝阳产业,全球各国新能源产业的发展均离不开政府的补贴政策。欧洲和北美一些太阳能领先的国家都有明确的太阳能发电上网电价补贴政策,以鼓励太阳能发电的科技研发、项目开发和广泛应用,这些补贴规定在有些国家已成为法律义务。这些国家通过补贴太阳能发电成本与常规上网电价的差额,使技术尚未成熟和开发运营成本仍然较高的太阳能供电项目能够有长期稳定的合理回报,从而吸引部件、系统和运营商及投资人的积极参与,进而推动整个行业的持续发展。欧洲和北美一些国家均通过立法或合约的形式来保证太阳能发电项目能够顺利上网。

  2、扶持政策应尽量保持平稳,调整幅度不宜过大

  多年来,欧洲新能源走了一条大起大落的曲折路。过去,欧洲国家制定的新能源电价补贴标准过高,使新能源项目开发具有了超额利润,从而造成了行业发展过热。巨额补贴给政府造成了沉重的负担,当补贴额度超过财政所能承受的上限时,政府又匆忙出台紧缩补贴或者降价的措施,导致行业发展出现大起大落,影响了本国相关产业的发展,西班牙、意大利都有过类似教训。因此,对于一个投入如此之大、影响如此之广的产业,扶持政策应尽量保持平稳,政策调整的尺度一定要科学、合理、有序,忽冷忽热、大幅变动都不利于新能源产业的健康平稳发展。

  3、新能源补贴不能一成不变,应建立动态调整机制

  各国政府根据各自新能源发电的开发和运行成本,和一个预定的长期稳定的回报率,来确定相对的上网电价补贴。对于不同项目规模和具体的应用,各国的补贴也会有所不同。并且根据对新能源发电成本逐年下降趋势的预估,各国也制定了每年下调补贴的动态调整机制。如德国在2004年、2008年曾两次修订《可再生能源法》,明确提出要在考虑规模效应、技术进步等因素的影响后,逐年减少对可再生能源新建项目的上网电价补贴,促进可再生能源市场竞争能力的提高。因此,我国的新能源补贴政策应保持合理规模,并根据财政负担、技术变化等因素科学合理地调整补贴幅度,一旦产业成熟,能够实现平价上网,财政补贴应该逐渐减少以至取消。这一方面有利于减轻财政负担,另一方面,可以促进技术进步,降低生产成本,使其尽快具备市场竞争力。

  4、应选择适宜的政策调整时机

  从欧洲各国政府对新能源政策调整的时机和方式来看,有一些教训要引以为戒。这次欧洲国家补贴政策调整是在面临着国内外较大反对声音下进行的,这无疑将给政策调整带来困难和阻力,同时削弱政策调整的积极效应。如英国上诉法院2012年1月25日宣布,维持英国高级法院此前关于能源与气候变化部(DECC)对英国上网电价的削减计划为非法举动的判决,随后英国最高法院驳回了政府的上诉,最终裁决在2011年12月12日至2012年3月安装的太阳能光伏发电系统都有资格获取较高的上网电价。补贴政策调整是在政府面临严重债务危机的情况下采取的一种应急措施,有着很大的“不得已而为之”的成分,政府对新能源补贴政策迟早要退出,倘若在市场培育成熟、政府财力充沛之时退出,对相关行业的影响或可更平稳些。

  5、新能源产业发展不宜过于依赖国外市场

  欧洲新能源补贴机制调整虽然可以降低家庭和工业能源成本,减轻财政压力,但同时也将阻止政府急需的海外投资进入国内市场,如削减光伏补贴使意大利北部电站项目的内部投资回报率从先前的7%—8%降至2%—3%,造成投资光伏发电项目毫无利润可赚,也让海外投资者“望而却步”。加上金融危机之中融资难度加大,两方面因素叠加,使得欧洲新能源需求萎缩,市场明显降温。如意大利在2012年4月1日开始执行小型光伏系统上网电价补贴削减计划后,每个星期安装的光伏系统容量平均仅为2MW,大大低于2011年同期4.8MW的平均安装量。德国光伏政策调整后,2011年1-5月份的装机量约为1.08GW,比上年同期下滑37.4%。由于欧洲市场是我国最重要的出口市场,需求降温马上波及到我国相关产业。2012年,我国光伏产品出口在连续7年增长后首次出现负增长,对欧盟市场出口下跌幅度超过全部市场下跌幅度约12个百分点。国内新能源产业形势急转直下,龙头企业无锡尚德宣布破产,行业面临产能过剩、利润滑坡、人员流失的窘境。我国新能源产业过高的外向度,不利于保障产业安全,一旦国际市场稍有风吹草动,将对国内相关产业产生较大冲击。

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