何安华

　　财政部、农业部两部委下发的《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》，将农业“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，变激励性补贴为功能性补贴、覆盖性补贴为环节性补贴。这项改革释放出支持地力保护和促进粮食适度规模经营的明确信号，对愿意种粮的主体是一个利好消息。

　　“三项补贴”的改革，总体上有利于更好发挥农业补贴政策效能，但是对于拥有土地承包权的农户和流转土地的新型经营主体来说，在政策导向和补贴方式上都存在明显的不同。

　　对于拥有土地承包权的种地农民来说，“三项补贴”改革后，补贴政策的作用主要体现在促进地力保护上。《通知》明确用于耕地地力保护的补贴资金，对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民。加强耕地地力保护，给种地农民补贴，这意味着拥有耕地承包权的种地农民也要承担起地力保护的角色作用，要以绿色生态为导向，采用各种技术措施，自觉提升耕地地力。

　　尽管“三项补贴”改革体现出明显的保护地力的政策导向，但是也必须看到，实践中仍然缺少对地力保护有效的考核标准和办法。补贴发放下去之后，种地农户不采取地力保护措施，依然按照传统种粮方式怎么办？农户采取地力保护措施的成本、程度以及效果都可能存在较大差别，用于地力保护的补贴如何体现这种差异性，实现保护得好多补贴，保护得不好少补贴或不补贴？如何真正实现“谁养地补给谁”和“养得好，补得多”，都需要在实践中进一步探索。如果发给农户的地力补贴逐步沦为普惠性的“收入型补贴”，则很难起到应有的政策效用。

　　对于新型经营主体来说，《通知》明确重点支持种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会服务组织等，这意味着农业支持保护补贴中促进适度规模经营的资金将主要用于新型经营主体。而在补贴的方式上，更加精准地瞄准了土地流转和规模经营的新主体。除此之外，《通知》更明确提出鼓励各地创新支持方式，不鼓励采取现金直补的方式，重点支持各地健全农业信贷担保体系。这有利于解决长期以来制约新型经营主体粮食适度规模经营中“融资难、融资贵”的老大难问题，值得期待。

　　同时也应看到，用于支持适度规模经营的补贴在现实中也面临一些具体问题需要妥善应对。比如，农村耕地经营权流转、抵押处置等的平台建设滞后，制约了新型经营主体土地流转和撬动信贷资本；比如，补贴改革缺少针对新型经营主体地租和劳动力成本占比过高的有效应对办法，对促进土地适度规模经营的作用可能不明显；比如，各地政府在补贴规模标准、补贴依据、补贴对象有了更大的自由裁量权之后如何避免寻租的产生；比如，由于标准方法调整而增加的新的工作量等，这些都需要在实践中予以充分考虑。

　　总之，要在实践中针对不同主体，考虑各地情况的差异性，加强组织领导、资金考核和监督考核，把农业支持保护补贴政策这一利好政策的效能发挥好，真正起到加强地力保护和促进适度规模经营的作用。

　　（作者单位：农业部农村经济研究中心）