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依法审理破产案件 稳妥处置“僵尸企业”

  • 发布时间:2016-04-27 06:32:53  来源:经济日报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  党的十八届五中全会提出“更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩,加大政策引导力度,完善企业退出机制”。中央经济工作会议强调推进供给侧结构性改革,积极稳妥处置“僵尸企业”,司法部门要依法为实施市场化破产程序创造条件。日前,就人民法院开展处置“僵尸企业”相关情况和问题,《经济日报》记者采访了最高人民法院审判委员会专职委员杜万华。

  推动破产审理常态化规范化法治化

  记者:中央在推进供给侧结构性改革中强调要稳妥处置“僵尸企业”。对此,人民法院是如何认识的?请您介绍一下人民法院服务和保障“僵尸企业”处置的基本思路?

  杜万华:党的十八届五中全会要求化解产能过剩,中央经济工作会议强调在推进供给侧结构性改革中要把稳妥处置“僵尸企业”作为化解产能过剩的牛鼻子。推进供给侧结构性改革、化解产能过剩是经济持续健康发展的必要步骤,也是当前中央的重大工作部署。

  在中央运用经济政策、金融政策、产业政策集中处置“僵尸企业”和过剩产能过程中,这些企业和产能存在的矛盾会充分暴露出来。企业破产制度既可以淘汰劣质企业和落后产能,又能促进具有经营价值的“僵尸企业”产能兼并重组,以实现规模经济效益,还能一体解决“僵尸企业”长期以来累积的各类深层次矛盾。所以,法院要依照《企业破产法》的规定,识别不同“僵尸企业”情况,分类评估、因企施策,恰当运用破产重整、破产和解、破产清算程序,优化资源配置、实现市场出清、保障各方权益。

  在稳妥处置“僵尸企业”中,我们总的思路是:以中央“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务为目标,依法积极开展破产案件审理,充分发挥破产审判职能,努力营造市场化破产的良好司法环境,切实推动破产审判工作常态化、规范化、法治化。我们后续工作也要围绕这个思路来展开。

  预防和救治是破产法律制度两大功能

  记者:从您刚才介绍的情况看,人民法院是将审理破产案件作为处置“僵尸企业”的重要抓手。那么,破产法律制度在处置“僵尸企业”中是如何发挥功能的?

  杜万华:我认为破产法律制度是通过预防和救治两大功能来解决“僵尸企业”有关问题。

  就预防功能来讲,破产制度可以防范企业沦为“僵尸企业”。2014年商事登记制度改革后,2014年3月至2015年6月我国平均每天新增企业1.08万户,但成立后存活到5年的企业比例为68.9%,存活到9年的企业比例仅为49.6%,近一半企业的年龄在5年以下,不少企业成立二三年即债务缠身、经营乏力。此时,很多企业采用民间高利贷这种“饮鸩止渴”的方式来缓解负担、维系生计,或者企业主采用“跑路”方式弃企逃债,结果是企业产生更大的负担和风险、陷入更大的困境,甚至诱发诸多社会问题。如果及时启动破产程序,比如运用破产重整程序帮助改善管理、更新技术从而使企业恢复生机、实现盈利等,一方面可以尽早从根本上化解企业的债务负担和经营风险,防范企业僵尸化,另一方面还有利于引导企业形成良好心理预期,避免不理性行为,从而正向调节经济关系、规范市场秩序。

  就救治功能来讲,破产程序可以针对不同“僵尸企业”情况分别采取措施,彻底有效解决“僵尸企业”引发的各种问题。无论对“僵尸企业”采取重整、和解还是清算,都是依法处置“僵尸企业”,都可以将这些企业产生的矛盾纠纷一并纳入法律程序积极解决,切实避免“僵尸企业”问题在企业内部发酵、矛盾逐步叠加。通过破产程序,包括金融债权人在内的所有债权人债权可以依法实现,企业职工安置和权益保障问题可以纳入议程,长期僵固的企业资源得以盘活或退出,企业管理者或投资人的权利义务责任得以明确。

  这里,我要特别强调破产程序在解决“僵尸企业”执行难方面的作用。很多“僵尸企业”资财枯竭,一旦围绕其形成多宗诉讼执行案件,“抢执行”等现象滋生、“无力偿债”引发的执行难问题突出,公平妥当解决纠纷的难度增大。最高人民法院今年在向全国人大所作工作报告中庄严承诺要深化执行体制改革、规范执行行为、用两到三年时间基本解决执行难问题、破除实现公平正义的最后一道藩篱。我们认为,破产程序可以使有关债务企业的诉讼执行案件一体得到解决,破产程序是解决执行难问题、遏制执行乱现象的重要措施。破产程序可以同时公平清偿全体债权人,是运用法治方式和法治思维解决执行难瓶颈的有效途径之一。

  让法院成为“生病企业”的医院

  记者:对“僵尸企业”,中央要求“尽可能多兼并重组,少破产清算”,您在很多场合也提出要让人民法院成为“生病企业”的医院,这么讲有怎样的考虑?如何办好这个“医院”?

  杜万华:我认为,让人民法院成为“生病企业”的医院,应当成为人民法院依法审理破产案件的指导思想。今后,人民法院在审理破产案件时首先要改变思路,要依据现有的法律法规,把法院办成“生病企业”的医院,让这些企业愿意到法院来,通过破产重整和破产和解,通过资源重新配置重获生机,重返市场经济的舞台。

  要办好这个医院来救治“生病企业”,真正达到多兼并重组的目标,我们认为,法院要建立以下四项工作机制:

  一是要建立破产重整企业识别机制。通过这个机制要确保将可以救治的企业识别出来。我们认为,第一,如果企业资金链断裂、流动性吃紧,但企业生产的产品适销对路、市场前景广阔,人民法院要积极通过破产重整、和解促进企业债务重组,化解企业债务危机,帮助企业重新轻装上阵。第二,如果企业因技术水平不高导致产品销路不畅,或者因管理不善导致企业经营困难,但通过技术升级换代、改善经营管理能够让企业重返市场,人民法院要积极推进破产重整,帮助企业腾出精力改善管理,推进技术创新,力求催生新的有效供给。第三,如果企业经营困难重重,已丧失市场空间,但通过变更营业等手段可以盘活存量资产的,人民法院也要尽可能采取破产重整的方式压缩和合并过剩产能、保留有效产能,引导增量,最大限度有效利用资源。这三类企业是“僵尸企业”破产重整的重点对象。另外,对那些技术水平低、发展前景差、环境资源消耗大、不宜再保留的“僵尸企业”,人民法院要及时实施破产清算,使企业和产能依法有序退出市场。当然,建立识别机制只是一个原则要求,具体怎么识别,需要在审判实践中分析探索。最高人民法院在这方面会加强对下级法院指导。

  二是要建立“府院企业破产工作统一协调机制”。要建立党委领导下的政府和法院统一协调工作机制,由该协调机制来统筹企业清算、破产相关工作,保障处置工作有序开展、稳妥推进,实现法律效果与社会效果有机统一。目前,有的地方法院已经建立了协调机制。我们已要求各地法院加快建立这项机制。

  三是要建立全国企业破产重整案件信息传输机制。最高人民法院已启动全国企业破产重整案件信息平台建设工作,围绕解决破产重整企业的融资难、提升破产案件审理的透明度和公信力、解决破产案件“受理难”、引导公众全面正确认识企业破产法制这四个目标,着力搭建上下联通、面向世界的破产重整信息平台。信息平台将对各高级法院、中级法院实现全覆盖,并将于今年8月1日上线运行。

  四是要建立合法有序的利益平衡机制。破产案件审理过程中,企业职工、担保债权人、普通债权人等利害关系人间的利益冲突比较激烈。人民法院要依法处理好职工工资、国家税收、担保债权、普通债权的实现顺序和实现方式问题,审慎协调保护好各方利益。

  解决企业破产程序“启动难”

  记者:据了解,《企业破产法》实施以来每年进入法院的破产案件数量很少,主要是什么原因?在本次处置“僵尸企业”过程中,如何促使符合法定条件的“僵尸企业”进入破产程序?

  杜万华:你提到的每年全国法院受理破产案件数量很少这个问题,确实是我们想彻底解决的一个重要问题。《企业破产法》实施后,全国法院每年受理的企业破产案件数量,2008年、2009年均为3000余件,2010年为2000余件,2011年—2013年均为2000件以下,2014年为2031件,2015年为3568件。与之相对应,每年工商管理机关注销的企业数量均在35万户以上,2014年达到50万余户。进一步的数据研究表明,与发达市场经济国家相比,我国适用破产程序的企业数量不足美国的0.2%,不足西欧所有国家的1.16%。通过对比可以看出,我们企业破产法律制度在市场主体退出方面的功能远未发挥,企业破产程序确实存在“启动难”问题。

  破产程序“启动难”的原因,可以归纳为三个方面:一是社会有关方面对破产制度认识不全面,破产法治观念滞后。二是企业破产的外部配套制度不健全,破产程序难以顺利进行。三是法院破产案件审理机制不够科学。

  在处置“僵尸企业”中,法院首先要解决的就是破产程序“启动难”问题。只有确保符合条件的“僵尸企业”进入破产程序中,法院才谈得上对“僵尸企业”进行处置。解决破产程序“启动难”,第一,要引领有关方面树立正确的破产观念。通过宣传,要消除破产制度等同于企业消亡的认识误区,要充分彰显破产重整、和解在化解企业危机、优化资源配置、提升产业层次方面的特殊功效,坚决树立企业破产制度服务经济结构调整正面形象。第二,要加快协调完善破产外部配套机制。破产程序中的破产费用保障问题需要财政部门解决,税收优惠问题需要税务等部门解决,破产重整企业信用修复需要工商机关、人民银行等部门解决。诸如此类问题,最高人民法院已向有关部门提出了司法建议,并将把握机遇积极协调有关部门尽快解决。第三,要完善破产案件审理机制。这是法院内部要加紧解决的问题。这方面要做的工作很多,考虑到处置“僵尸企业”的重大性、紧迫性,开展这些工作我们很有一种争分夺秒的感觉。

  建立专门清算与破产审判庭

  记者:为什么要建立专门清算与破产审判庭?在破产审判队伍专业化建设方面,还要采取哪些措施?

  杜万华:建立专门清算与破产审判庭是破产案件审理工作的特殊性决定的。破产案件的审理并不像普通民事商事案件审理那样只是认定事实和适用法律,我们通常将破产案件审理描述为:既是办案又是办事,即,法院不仅要对相关问题作出裁判,还要协调有关部门解决职工安置等社会问题;既是开庭又是开会,即,法院不仅要审理有关破产的案件,还要组织、督导召开债权人会议等;既是裁判也是谈判,即,法院不仅要裁判有关事项,还要督导破产管理人、有关利害关系人展开谈判。

  我们发现,由于审理破产案件难度大、事务多、周期长,所以法院和法官都存在畏难情绪,甚至很多法院干脆将有限的审判力量投入到普通民事商事案件审判中,破产案件没有专门的审判组织。结果,在破产审理中就形成了“由于没有专门的审判组织,所以法院不愿或不会处理破产案件;由于不处理破产案件,就更不需要专门的破产审判组织”的不良循环。可以说,专门审判庭是企业清算和破产审理工作常态化的重要保障。

  在处置“僵尸企业”工作之初,中央就高度重视法院清算与破产审判庭建立工作。目前,最高人民法院正在按照中央要求加紧制订有关方案,并将与中央编办协调推动这项工作。我们将坚持审慎、有序、科学、务实原则,首先推动省会城市、较大的市和经济较发达城市的中级人民法院年内建立专门审判庭;同时,也要积极指导、鼓励其他地方法院调剂使用现有编制,加快建立清算与破产审判庭。在推动清算和破产专业化机构建设的同时,审判队伍的专业化也要同步考虑。

  另外,“僵尸企业”进入破产程序后,很大程度上讲,就是管理人的工作决定了企业是存续还是消亡;即使企业存续,也是管理人的工作决定了企业的生存质量。所以,管理人的素质直接决定着企业破产工作的质效。目前,最高人民法院要从强化破产管理人队伍人才的积聚、推广管理人分级管理制度、试行管理人的淘汰、增补和升降级制度等方面来完善对管理人的管理。

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