■解读《山东省地方金融条例》①

　　□ 本报记者 王 爽

　　本报通讯员 战 星

　　近日，《山东省地方金融条例》(下称《条例》)经山东省第十二届人大常务会第二十次会议审议通过，并将于今年7月1日起施行。这是我国涉及金融监管内容的首部省级地方性法规。

　　省金融办主任李永健评价说，这部法规的出台历时3年，是我省金融法制建设史的一件大事，弥补了目前金融监管上的一些缺失，实现了中央、地方分层监管，对于促进我省金融业持续健康发展，提升金融服务实体经济和风险防控能力，特别是对于地方金融监管标准化、规范化建设，具有重要意义。

　　近两年，新型金融组织如雨后春笋般出现，各地第三方理财机构、P2P公司跑路事件却层出不穷，给百姓财富带来极大损失:2015年4月份泛亚涉案430亿元，波及23万人；9月份金赛银基金涉案60亿元；12月份e租宝涉案700亿元，波及84万人。2016年4月快鹿系、中晋系接连跑路……

　　“在当前工商登记制度改革的背景下，一些投资公司、P2P网络借贷平台等在工商注册登记后即可开业运营，游离于监管之外，才使得违法吸收公众存款、违法发放贷款等不法现象屡禁不止，侵害了正常的金融秩序，影响了社会稳定。”省金融办政策法规处处长刘晓东在接受记者采访时说。

　　从我国现有的《商业银行法》、《银行业监督管理法》和《证券法》等金融法律法规看，其主要内容是规范银行和证券、保险等机构，并为国家金融监管部门提供相应的执法依据，而对地方金融组织的制度规范较少，不少领域尚属于立法上的空白。

　　2013年12月，我省出台了《山东省人民政府关于建立健全地方金融监管体制的意见》(下称“28号文”)，在全国率先建立了省、市、县三级地方金融监管机构。

　　但据我省某地方金融监管局相关人员反映，两年多来，基层的金融监管工作只能依托国家、省有关规范性文件或试点政策来进行，也就是说主要靠行政手段，在诸如审批、检查、处罚等环节缺乏法律支撑，可以说一直处于一个比较尴尬的状态。

　　刘晓东也表示，特别是在当前转变政府职能、减少行政审批的形势下，这些规范性文件和部门规章因缺乏法律支持，其效力已大打折扣，地方金融监管面临“无法可依”的瓶颈制约。只有通过地方立法来明确地方金融监管的机构、职责、范围、措施和法律责任，才能在法律上真正解决“谁来管、管什么、如何管”的问题。

　　此次《条例》的出台，正是将“一行三局”监管之外的地方金融组织纳入监管的范围。《条例》第二条第二款对地方金融组织进行了界定，将我省目前正在监管的如小额贷款公司、融资担保公司等纳入地方组织范畴。同时，为有效承接未来国家授权地方进行监管的机构或组织，如P2P公司等，在地方金融组织的定义中，增加了一个兜底性的内容，即“国务院及其有关部门授权省人民政府监督管理的从事金融活动的其他机构或者组织”。

　　地方金融立法特别是监管立法，涉及设立行政许可这一问题。在简政放权的大背景下，设立许可遇到一定困难。“为此，经过反复磋商和研究，并合理吸收听证会、社会公众等建议，《条例》最终采取了业务许可和机构许可相结合的方式。”刘晓东说。

　　记者了解到，《条例》将小额贷款公司、融资担保机构列入机构许可范畴，但同时考虑了与未来国家出台相应法规的兼容性；将民间融资机构开展相关业务设定为业务许可，待国家非存款放贷类组织条例出台后，民间资本管理公司可以转为机构许可。

　　此外，对于各类交易市场，《条例》将其设为业务许可，并确定由省级地方金融监管机构实施监管。将农民专业合作社开展信用互助业务以及私募业务均设定为业务许可。

　　“只要是私募性质的，不涉及大量公众的机构和业务，就由地方来监管，这是中央、地方实现分层监管的一个趋势。而且，在许可条件上，我们结合国家和省有关规定，本着有利于鼓励民间资本进入金融领域、促进地方金融市场规范健康发展的角度，总体上设定的门槛不高，更强调事中、事后监管，强调适度监管。”刘晓东介绍说。