杨东霞朱家贤贺燕

　　国外农村金融立法的特点

　　尽管各国的农村金融制度都是根据其自身的国情尤其是农业发展情况、金融业的市场化状况等而在具体规定上有所差异，但因为农村金融本身的特性使然，国外发达国家的农村金融立法体现以下几个特点：

　　（一）法治性，以法律来规范和保障农村金融。通过考察美国、英国、法国、日本的农村金融制度，无一例外的以立法形式对农村金融进行规范。如美国自政府开始介入农村金融之时，作为其政府行为的合法性依据，于1916年制定了《联邦农场贷款法》。英国农村金融立法始于19世纪末至20世纪初，国家颁布《土地改良法》和《小农地法》。早在19世纪，法国就颁布了《土地银行法》，以通过建立农村金融法制来促进农业和农村的发展。日本在1900年就出台了《农业协同组合法》。

　　（二）区别性，建设综合的农村金融结构。纵观各主要国家的农村金融制度，可能在模式上有所区别，如美国是集中大农业的模式，日本是农协模式，法国重视政策主导，但农村金融结构都综合采用政策性金融和合作金融、商业金融。如即使是商业金融最为发达，重视自由化的美国，在经济危机后也非常重视构建政策性金融和合作金融；日本和法国也都构建系统的政策性和合作金融制度。1.区别性首先体现为分别立法。如美国有《联邦农场信贷法》和《联邦信用合作社法》，分别根据两个法案建立了政策性银行体系和信用合作社体系。英国也有专门的信用合作社法案。日本则针对农协出台了大量的配套法规。农业保险方面，考察的各个国家也有专门的立法，区别于一般的商业保险予以规定。2.区别性还体现在根据农村需求采取不同的金融策略。此外，在市场准入和金融监管、信用体系等方面，各国对于政策金融、合作金融和商业金融都会有所区别。

　　（三）政策性，明确政府的引导和财政扶持。农村金融的高风险、低收益，以及农村信用形式与商业活动相比也存在差异，使得商业金融一般不愿意介入或者仅按照效益优先选择性地提供金融产品。农村金融市场供给不足，农村的金融需求得不到满足。要促进农村金融繁荣、实现农村发展，政府就需要进行干预。在调控的手段上，多采取政策引导和财政扶持的方式。如各国都通过政策性银行的方式提供低息贷款，弥补金融市场空白，对于合作金融都有财政和税收的鼓励政策。如美国为鼓励合作社银行的发展，在联邦信用法案中明确规定其为非盈利性的合作互助组织，免征联邦所得税，且对其社员的受益也免征个人所得税。英国对信用社的利息收入免税。日本对农协有大量的财政资金支持。农业保险方面同样体现了较强的政府引导和扶持特点。

　　（四）合作性，鼓励共同参与和发展。农村金融法律制度的合作性根源于农村合作金融的内生性和有效性。首先合作制能克服信息不对称所带来的监管成本以及信用风险。其次，合作制更符合农村社会的形态。合作金融组织与其成员之间既是借贷关系又是风险共担、利益共享的合作关系。基于此，体现在农村金融法制化的国际实践中，各国都把合作制作为农村金融法律制度的基础，在制度设计上注重导引合作机制，激励并促进农村合作金融的有效发展。

　　（五）有限性和有效性，合理处理政府与市场的关系。如美国的政策性农村金融建立前期都是政府出资，发展起来之后，政府资金退出，在农业保险方面，在经过政府的引导政策，商业保险机构能够提供农业保险产品后，政府随之退出。

　　对我国农村金融立法的启示

　　（一）明确政府支持的方式与途径

　　政府的支持是各国建立农村金融制度的普遍做法。一是直接出资支持，如美国联邦土地银行主要由政府出资发起成立，日本农林渔业所需的长期资金主要来源于日本政府的有偿拨付。二是在财政税收等方面给予优惠措施，如美国对信用社不征收营业税和所得税；三是政府提供担保帮助筹集资金；四是实行有差别的存款准备金制度，日本农村金融机构上交的存款准备金比例均低于城市商业银行上交的比例，美国的信用社可免交存款准备金。五是实行利息补贴、损失补偿。美国和日本对农业贷款普遍实行贴息制度。

　　（二）坚持农村政策性金融、农村合作金融和农村商业性金融等多元主体共同发展

　　发达国家的经验表明，农村合作性金融和商业性金融的发展需要政策性金融的长期引导、扶持和配合。以法律的形式稳定规范农村政策性金融机构的性质、地位、功能、经营目标、业务范围等，明确界定其与政府、财政、中央银行、银行业监管机构与外部主体的关系，以正常稳定地发挥农村政策性金融诱导培育功能。要立足于法制建设与政策设计的有效配合，充分发挥政策性金融的窗口效应和引导作用，鼓励民间资本进入农村金融市场，逐步培育新型农村金融机构等新兴市场力量的成长，进而推动农村金融发展环境的根本改变。

　　与此同时，农村合作性金融的发展，必须依法强化法人治理结构和转换内部经营机制，使农村合作金融成为名副其实的合作金融组织，真正体现为社区服务、为社员服务的宗旨。

　　（三）合理设计农村金融组织法律制度合理的金融组织法律制度不仅是防范金融组织风险、提高金融服务效率的基础和前提，也是促进农村经济健康、快速发展的重要保证。通过域外考察和理论分析，可以发现发达国家农地金融、合作金融与政策性金融的立法嫁接机制，运用“三位一体化”的分析框架，将有助于整合我国农村信用合作社、资金互助社和农业发展银行等现有资源，优化我国农地金融组织体系的构建和风险分担机制的设计。

　　（四）建立农村金融市场准入制度，规范农村金融市场的经营行为

　　我国新型农村金融机构的设立原则是核准主义，抑制了农村金融新政“宽准入”制度效应的发挥。我国可以借鉴国外经验，并结合实际，对不同的农村金融机构实行不同的设立原则。现行农村金融机构市场准入制度对非银行资本入股商业性金融机构存在一些歧视性限制，产生一些消极效果。消除对非银行资本的歧视，应当建立与随之而来的风险相对应的化解机制，即建立主体资格限制机制、差异化的最低资本额制度、关联贷款控制机制、商业银行向农村金融机构的融资机制、创新监管机制以及农村金融机构富余资金流出限制机制等。

　　（五）保障农村金融市场的监管

　　在农村金融监管制度的设计上要按照因地制宜、区别对待的原则，建立一套符合农村经济运行规律，增加有效金融供给，促进农村经济市场发展的监管制度。改变现行“大一统”金融监管模式，变自上而下、标准统一的监管模式为分类指导、差别监管的模式。

　　（六）农业保险法律制度

　　国内外农业保险的实践证明，作为农业持续稳定和健康发展的保障，农业保险是准公共物品，对相关法律法规具有很强的依赖性，法律法规的制订与完善是农业保险发展的前提和保障。应明确农业保险的保障性及其在国家农业保护制度中的主体地位，明确规定农业保险的目标、保障范围、保障水平、保险机构和运行方式；明确政府的职能作用，农民的参与方式等，为农业保险的发展提供法律依据和制度保障。

　　（本文系全国人大农业与农村委员会承担的农业部软科学专题“农村金融立法研究”阶段性研究成果）