许多欧洲人都将福利国家制度的建立视为20世纪的主要成就之一。然而当经济发展面临停滞困境、公共财政压力不断上涨之时，也会有质疑声发出——福利政策是否难以改变，福利支出是否过多而拖累经济发展？德国总理默克尔经常引用的一句话就是，欧洲仅占世界人口的7%，全球GDP的25%，但其福利开支却达到了全球福利总开支的一半。

　　默克尔的话想传达的信息是：这种福利安排是不可持续的。福利国家建立在对企业和个人征税的基础上，更高的税率不可避免地导致劳动力雇佣成本和企业生产的产品价格上涨，还可能迫使跨国企业将机构外移至税率低的国家，以上种种都对经济施加一定影响。

　　一些批评人士认为欧债危机持续发酵、波及诸国，与高福利导致的巨大公共债务脱不了干系。依赖选举上台的政治家害怕削减福利导致选民抗议，因此他们既不愿削减福利预算开支，也不敢增加税收，只能转而通过对外举债来填补漏洞，结果导致国家债务规模不断扩大。当经济呈现下滑态势，政府不但面临巨大的偿债压力，还面临由于经济危机而导致的更多福利援助需求。欧债危机中，希腊、葡萄牙等经济形势较严峻的国家，其社会压力清晰可见。开展福利制度的改革成为当前欧洲政府面临的困境。

　　不过，也不能简单化地看待福利制度安排。欧洲国家福利制度承担着调和社会风险的三个显著性功能，这是理解其有效性和可持续性不可忽视的部分。

　　第一大功能是福利制度安排为全体居民提供了制度性的储蓄渠道。即在年轻时期的工作阶段作为福利体系的贡献者，而当年老退休时，则可以享受福利制度提供的养老安排。

　　第二大功能是福利体系通过不同的方式进行经济资源的再分配。一个典型例子便是税收系统，穷人少缴税、富人多缴税，这一功能安排被人们亲切称之为 “侠盗罗宾汉”。

　　第三大较少为人认识到的功能是福利体系对个人及社会能力的投资。欧洲国家通过福利安排，逐渐增加在各类社会性投资方面的预算，以期提高劳动力水平和竞争力。这些社会投资功能解释了为什么一些高福利国家经常也是各类全球竞争力排行的领先国家。如瑞典、丹麦等国就通过增加劳动力上的投资，有效开发其人口所蕴含的人力资源。因此，福利政策并不像一些专家认为的那样必然导致竞争力的下降，相反可以培养更有生产力的工人，进而推动经济增长。

　　当然，福利政策的平衡性非常重要。一些欧洲国家，尤其是南欧，创造了非常慷慨的养老金系统，但随着老龄人口的增加，领取养老金的人员越来越多，这一体系变得愈发难以为继。这是一个值得注意的普遍性问题。

　　从分析角度来看，问题的解决方法非常直接：提高养老金领取年龄，降低给付金额或者寻找其他增加收入的来源等。然而政治因素是不容忽视的，随着老龄人口比例的上升，养老金领取者在选举中的影响力也在增强。这也是为何欧洲一些国家的政府不敢做出不受欢迎的削减养老金的紧缩政策。

　　不过，从乐观的角度来看，欧洲福利制度展现了更强的促进改变的能力。虽然债务问题仍然存在，但在整个欧洲大陆，福利体系越来越多地投入到社会投资方面，这将带来真正的改变。

　　（作者为英国伦敦政治经济学院欧洲研究所教授）

　　《 人民日报 》（ 2016年03月23日02 版）