■郑联盛

　　近期，金融监管体系的改革特别是宏观审慎管理制度框架的完善成为热点问题。这个热点的形成主要有两个原因：一是过去半年多的时间内，国内金融市场体系的波动性加剧，金融风险有所扩大，跨市场的风险传染较为明晰，反映了现行金融监管体系存在监管有效性和协调性问题。二是金融监管体系改革及宏观审慎管理框架的完善可能涉及到一行三会的机构安排和改革问题。

　　从现实的金融风险应对需要看，中国应该建立健全系统性风险的处置框架，构建金融宏观审慎管理制度框架。系统性风险应对以及宏观审慎管理是金融危机之后欧美金融体系改革的核心，中国也曾经跟随改进一段时期，但目前尚未建立起完善的系统性风险应对框架，这不利于未来系统性风险的防范与处置。

　　从金融监管体系改革看，国内金融监管体系的改革是“十三五”时期一个重要的任务，应该建立起系统性风险防范的金融宏观审慎管理框架，明确系统性风险应对的责任主体、组织架构、微观指标、协调机制等。宏观审慎管理框架的建立可能会给金融监管体系带来三个重大的变化：一是系统性风险应对的责任主体，即是由人民银行还是新成立一个级别更高的金融稳定委员会来作为宏观审慎管理框架的核心主体。国外的经验看，中央银行的金融稳定职能在金融危机之后是大大强化的。二是宏观审慎与行为监管的职能关系问题，要不要成立新的机构来强化微观行为监管和消费者保护。即是否会出现“双峰监管”的模式。三是分业监管与统一监管，这涉及到三个行业性监管机构的改革问题，如果是走向统一监管模式，那么三个行业监管机构就存在合并的可能性。

　　在银行主导的金融体系中，这其中一个核心的环节是人民银行和银监会的职能分工以及与相关部委的统筹。目前在机构改革和组织建设上存在着国务院金融监管委员会统筹一行三会的双层模式、三会重归人民银行的大一统模式、三会合并为金融监管总局的统一监管模式、以及拆分三会宏观审慎职能和行为监管职能的双峰或类双峰监管模式（一种是三会的宏观审慎职能纳入人民银行+金融行为监管局；一种是人民银行+宏观审慎管理局+金融行为监管局）。各种模式的设计都有各自的利弊，但是，在宏观层面的设计需要考虑四个问题：一是系统性风险应对的有效性；二是监管执行的延续性；三是金融机构的适应性；最后是金融稳定的责任而非权力。

　　依法治国、依法监管是未来完善的金融监管体系的根本，制度建设是宏观审慎管理框架的一个有效组成部分。从我国现行金融监管体系的现实看，制度缺陷问题更加值得关注，目前，国内金融监管体系存在四个监管制度的错配，即混业经营与分业监管、金融发展与金融监管、中央监管与地方监管以及金融创新与金融监管之间的制度性难题。

　　宏观审慎管理框架的改革是必要的，但是，宏观审慎政策框架及其改革需要关注五大问题：一是责与利的问题。金融稳定的职能更多是责任而不是权利，不要有“圈地”思维，不要陷入部门利益之争。二是大和小的问题。国内金融监管改革应该是整个金融体系大改革的一部分，想通过金融监管体系改革来解决国内金融体系的诸多问题是不现实的。诸如目前国内金融监管体系存在的制度性难题是很难通过机构改革加以解决的。三是破和立的问题。打破一个旧监管体制是容易的，但是，建立一个新的监管体制是极其困难的。究竟是新建立一个统一监管机构，或新建立一个审慎监管主体加一个行为监管主体，还是在原体制上成立一个级别更高的协调机制，需要慎重考虑其必要性及潜在的影响。国内金融监管体系的问题更多是协调问题而不是各个监管主体的监管有效性问题。最后是机构与功能的问题。在机构监管的基础上强化功能监管，强化对跨市场的风险传染防控，应对所谓的影子银行风险及“大表外”风险，更好地防范及应对系统性风险和区域性风险。

　　党的十八大报告提出要“深化金融体制改革、加强金融监管、推动金融创新、维护金融稳定”，十八届五中全会关于“十三五”规划的建议强调，加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。2016年是“十三五”的开局之年，也是金融体系风险防范、宏观审慎框架完善、金融监管改革深化以及金融稳定目标实现征程的新起点，金融监管机构调整可能是金融监管体系改革的一个政策选择，但不是必要选择，更重要的是，机构调整只是监管改革的一个部分，建立健全宏观审慎管理框架、保障金融体系稳定需要更多的综合协调改革。

　　（作者系中国社科院金融法律与金融监管研究基地副主任）