●保证住房市场稳健调整与发展，支撑宏观经济持续健康发展，完成全面实现小康和跨越“中等收入陷阱”的目标，必需审时度势，提前出手。

　　●基于住房市场目前紧迫的形势、未来的远景，去库存、稳投资和防风险是促进中国住房长期可持续地稳健发展最主要的目标和任务。

　　●鉴于政策工具和制度安排的特点以及传导作用机制复杂，要保证政策效果最优化和最大化，应注意坚持综合用力、精准发力、利用时滞、差别施策四项原则。

　　●主攻去库存、稳投资、防风险三大目标，要从需求与供给两端出发，实施“一二三式布阵”，六路出击，重点突破，协同推进。

　　2015年的住房市场形势超出预期。商品住房销售与价格同比增长经历V型变化，过剩库存达21亿平方米，1-10月份房地产投资增速降至20%，对经济增长贡献几乎为零；2016年的住房市场形势比较严峻。销售呈现乏力，去存压力加大，房价有升后下降的风险，空间分化趋势严重。应对挑战，保证住房市场稳健调整与发展，支撑宏观经济持续健康发展，完成全面实现小康和跨越“中等收入陷阱”的目标，必需审时度势，提前出手，在保持宏观政策连续性的基础上，及早统筹布局和实施重大战略措施。2016年及稍后住房政策必需主攻“去库存，稳投资，防风险”三大重要目标，坚持“综合用力，精准发力，利用时滞，差别施策”四项政策原则。实施“一二三式布阵”，六路出击，重点突破，协同推进。

　　主攻三大重点目标

　　促进中国住房长期可持续地稳健发展，有许多目标和任务，但是基于住房市场目前紧迫的形势、未来的远景，以及整体经济的形势和任务，当务之急，最主要的目标和任务就是：去库存、稳投资和防风险。

　　去库存：争取未来3-5年回到合理区间

　　自2009年以来，房地产市场高涨带动住房开工、施工面积大幅攀升，导致供给出现阶段性和结构性严重过剩。预计2015年商品住房总库存达39.96亿平方米。其中，待售现房库存4.2585亿（去化期23个月），待售期房库存35.7亿（去化期4.5年）。商品住房过剩库存高达21亿平方米。其中，现房过剩1亿，期房过剩19.923亿。库存长期积压严重威胁着经济、金融和社会的健康、安全与发展。因此，去库存是当前首要住房政策目标。

　　稳投资：尽快恢复到新常态水平

　　2014、2015年房地产投资增幅呈持续俯冲式下降，严重拖累了宏观经济的增长。2015年1-10月房地产开发投资增长降至2%，对经济增长的贡献为零。但是，一方面，中国住房市场确实蕴藏新需求，未来房地产投资仍有潜力；另一方面，未来5年要保持6.5%以上的增长，在新产业、新动能还处在成长期之时，未来5年房地产投资增长等应恢复和保持10%左右的新常态。假定销售与住房投资增长相等且同步，如果以2016年10亿平方米为基数，每年按10%的速度增长，未来新增住房需为67.2亿平方米。

　　防风险：持续保持在合理和可控的区间

　　鉴于2015年商品住房销售接近2013年的峰值，既有的刚需和改善性需求将得到短期性释放，2016年房价面临先升后降的波动风险；与此同时，市场调整已持续两年，库存压力与资金紧张，使开发企业面临债务和交房违约的双重风险。防止价格波动和违约产生区域性与局部性风险是重要政策目标。

　　坚持四项政策原则

　　实现上述三大目标，需要多个相关政策措施支持，鉴于政策工具和制度安排的特点，以及传导作用机制复杂，要保证政策效果最优化和最大化，应注意坚持以下四项原则：

　　综合用力：供求端措施合力推进、长短期政策搭配运用、行政手段与制度构建有机结合

　　在中国经济供给侧矛盾凸显、住房市场深度调整的背景下，单纯依靠短期宏观政策，难以刺激需求、加快去化（库存）和稳定投资，更难以解决综合目标。因此，2016年及未来5年住房市场调控需要坚持综合着力的系统性调控方式。需求端开辟新需求，调整和释放原需求措施；供给端减少开工，加快施工和减少烂尾的措施要同时推进。为此，除了采取持续和适度宽松的财政货币政策外，要进一步调整重要行政措施的限制，比如普通商品房标准调整和高端住房消费限制取消，加快推进购房落户、购房利息抵扣个税制度、普惠金融（包括公积金）制度、住房制度的改革和实施，支持地级及以下城市基础设施投资规划和政策等。通过发挥“组合拳”式调控的整体作用，合力促进中国住房市场的稳健调整与发展。

　　精准发力：注意不同政策对住房价格及投资的不同影响，采取组合政策促进促销售、稳投资与稳房价目标的兼容

　　金融、财税政策调整对住房销售、价格及投资等住房市场核心变量都存在重要影响，但相同的政策工具对房价和房地产投资具有强弱有别的不对称性冲击。其中，存款准备金调整对房价影响十分明显，对房地产投资影响弱些，房贷利率调整对房价影响明显，对房地产投资影响较弱。交易税对房价影响明显，但对投资的影响具有不确定性。为避免“按下葫芦起了瓢”或者“未达目标一，又失目标二”的情况发生，未来住房市场调控过程需要坚持精准发力原则。第一，更多和更重地使用对房地产销售和房地产投资正向作用大的政策工具，更少和更轻使用对房价正向作用大的政策工具。第二，根据对未来市场形势及关键变量的未来变化预测，注意政策工具的搭配使用。第三，注意政策工具使用的力度，频繁使用和轻度使用，做到细水长流，从而减少市场的较大波动。

　　利用时滞：正视宏观政策的时滞效应及变化强度差异，为政策工具在最佳滞后效应时点上发挥作用创造条件

　　降息、降准、减税等不同政策对住房市场具有滞后性作用过程。其中，存款准备金率调整对房价的影响存在弱-强-弱的倒“U”型变化，第5个月左右影响最大；房地产投资对房价的影响也存在弱-强-弱的倒“U”型变化，第3个月前后影响最大；房贷利率对房价变动的影响速度快，第2个月左右影响最大；住房交易税变动对房价的影响，在未来大约6-8个月内才发挥最佳的政策效应。

　　基于政策具有滞后效应，应树立当前出台的政策是调控未来若干月后的市场而不是调控当前市场的理念。通过提前预判和预警未来数月内市场形势和关键变量的表现，提前适时适度调整和改变政策，避免过去出现问题时才采取政策，没有发挥作用时再大幅加大力度，从而导致对策赶不上变化，造成市场大幅上下波动。第一，基于对未来的预测，目前有必要再实施降准、降息的政策，并在2016年初推出继续降低住房交易税等政策。第二，由于货币与财政政策作用有限，需要增添重要制度改革和创新等措施，这些制度也有时滞效应，要注意出台时机和节奏，防止政策叠加，引起市场波动。第三，通过多项政策和制度措施时间维度上的有序搭配，为政策工具在最佳滞后效应时点上发挥作用创造条件。

　　差别施策：针对不同类型的城市采取差异化调控措施

　　对于大国特征明显的中国而言，由于不同城市对政策工具响应程度存在空间差异，因此，当前及未来五年对住房市场的调控中，在金融、财税、土地及行政措施等方面需要对不同的城市分类指导和差别对待。在金融政策方面，实行差别化的抵押贷款首付比例，一、二线城市高于三、四线城市；实行差别化的公积金贷款利率，一、二线城市高于三、四线城市。同时加快扩展三、四线城市公积金覆盖面。在财税方面，实行差别化的税收政策，让三、四线及以下城市买卖住房的营业税、契税和所得税的优惠和抵扣高于一、二线城市。在财政政策方面，进一步提高对三、四线及以下城市的转移支付比重。在土地政策方面，按照土地与人口挂钩的要求，合理调整不同城市供地数量、类型、节奏，增加一线城市和部分二线城市等热点地区新增建设用地的供应指标。在行政措施方面，继续实施一线城市的限购措施，取消一、二线城市大户型及高端住房建设、开发和消费的限制。在制度改革方面，三、四线及以下城市加快制定户籍管理等制度，加大提升公共服务质量和均等化水平的力度。

　　采取六项路径措施

　　主攻三大目标，宜坚持上述四原则，要从需求与供给两端出发，实施“一二三式布阵”，六路出击，重点突破，协同推进。新需求：农民工购房是前锋、主攻；原需求，改善性需求是主力、中锋；保障性需求是重要偏锋；加快施工、减少开工和减少烂尾是三大后卫。

　　开辟新需求，支持农民工购房

　　将“支持农民工购房，开辟新需求”作为六项措施的急前锋和主攻，立即采取果断措施予以重点突破。因为单依靠固有的存量需求，无法化解巨大的库存，同时保持投资持续增长，所以，必需迅速打开需求的新空间。而农民工购房是去库存、稳投资的最大新需求。

　　按照未来5年1亿人城镇化计算，如果70%的家庭人口在城镇购房（人均33.3平方米），每年以农民工为主体的购房需求可达4.6亿平方米，未来5年总共23.1亿平方米。目前库存积压主要集中在地级及以下城市。但根据国家统计局对农民工调查报告的数据，2014年外出农民工购房人口占总体人口的1%。另从就业地看，目前1.7亿外出农民工69.1%在地级及以下城镇就业。从购买力看，根据农民工在不同行政级别城市购房的房价收入比测算：除省会以上城市外，如有住房抵押贷款支持，再加上相关的配套措施，多数农民工家庭有能力在地级及以下城市购房落户。但是要使农民工真正有意愿又有能力购房还需采取切实的以下五策：

　　第一，借鉴曾经的蓝印户口制度，给购房家庭落户并享受优质教育等公共服务。全面推进并完善居住证制度，凡是购房者不再考虑就业或者交纳社保的年限，享受和户籍居民平等的公共服务和基础设施。尤其是子女有平等的优质教育权利，是农民工购房最大的动力源。政府给购房者与户籍居民平等的就业与创业机会。将其纳入就业与创业服务体系，给予服务和扶持。

　　第二，探索实施商品房共有产权制度，实施住房产权分割出售。一方面，开发商资金紧张，亟待去库存；另一方面，部分农民工购买资金有缺口，要解决扭结，实现多赢。可探索实行住房产权开发商部分持有和部分出售的制度办法。开发商与购房者共同到银行办理并获得抵押贷款。开发商与购房者可按3∶7、5∶5、7∶3不同的比例持有，开发商将持有产权部分租给业主，并商定未来若干年以合理的价格全部出售给购房家庭。

　　第三，建立普惠住房金融制度，实现政策性和商业性覆盖农民工。针对目前存在的政策性金融和商业性金融对农民工的排斥状况，建立普惠的政策性住房金融体系，将公积金覆盖到农民工，降低公积金贷款的存款标准，提高贷款额度，并实行可异地公积金提取制度；建立商业性普惠金融体系：让农民工获得与户籍居民平等的商业住房抵押贷款机会，同时加快完善农民住房财产权等抵押与担保制度。

　　第四，允许和鼓励农民工转让土地承包权，出售和出租住房。农民工在农村的财产权保护制度和市场化交易，不仅有助于资源合理利用，农民在城镇里乐业，而且有助于其在城镇安居。但是在这些方面还存在不少法律和制度性障碍。为此，总结试点经验，加快推进农村土地制度改革，全面推开土地承包权流转、宅基地使用权转让和集体收益分配权落实。

　　第五，改进地级以下城市的基础设施与公共服务。造成一、二线城市住房需求持续高涨与三、四线及以下城市需求乏力的根本原因是：基础设施及公共服务在不同行政级别的城市存在巨大的落差，导致人口向行政级别高的城市流动，小城镇缺乏吸引力。因此，要加快制定向小城市倾斜的投资政策，引导产业项目和基础设施建设，在住房支付能力强的小城市布局，提高其就业吸纳能力，改变我国城市就业吸纳能力和住房支付能力错配的现状，激励更多的农民工在小城镇购房和永久性迁徙。

　　激励原需求，释放改善性需求

　　改善性需求是去库存、稳投资和防风险的中坚力量或主力中锋，改善性需求虽不是增量，但其在三个需求中总量最大，仍是需求的主体。鉴于城镇已经实现人均一套的目标，城镇4亿左右中等及以上存量人口还有部分改善性需求的愿望。若将这部分需求作为历史的延续不变（最近几年，每年销售量都在10亿平方米左右），“十三五”期间总共应达50亿平方米，根据发展规律和发展要求可能也应该持续释放，但需要一定的政策激励才有可能释放出来。为此，要重点采取两个措施：

　　第一，加紧研究实施出台按揭贷款利息抵扣个人所得税政策。鉴于目前住房市场结构分化趋势严重，应实施差别化的利息抵扣个人所得税政策，对于三、四线城市居民，对于工资性收入居民应给予更多的抵扣。

　　第二，调整住房层级的划分标准，取消高端住房消费行政限制。鉴于库存严重的现实和中产家庭住房消费升级，应考虑取消对高档和大户型住房的投资、建设和消费的限制。取消不同标准商品房构成比例的限制，根据住房市场需求，调整住房供应结构。调整和提升普通商品房、高档商品房以及豪宅等的面积和功能标准，根据新的标准，制定新的税收等政策与制度。

　　调整原需求，实施货币化保障房

　　保障性需求是去库存、稳投资和防风险的重要支撑力量或偏锋。“十三五”期间，城镇仍有1亿左右的人口需要获得大约3800万套（预计30亿平方米）的安居性住房保障，包括：棚户区改造、公廉租房等。鉴于目前商品住房过剩库存的形势，保障房由新建转为收购的形式实现商品住房去化与保障房供应不减的双重目标。若按照50%的购买量计算，即有15亿平方米从市场购买，每年达3亿。为此，需要继续完善以下措施：

　　第一，增加住房保障的财政预算支出。中央加大保障房的财政转移支持力度，地方政府也应加大预算支出比例，用于直接购买住房或者用于购房补贴。

　　第二，税收和行政事业收费的减免。按照政府建设保障房的税费减免标准，在保障对象购买商品房时，给予税费的减免。

　　第三，加快建立政策住房银行和政策性担保机构。保障对象家庭因收入等原因，申请贷款购房多受限制，建议相关机构专司中低收入住房保障对象的住房抵押贷款和抵押担保。将住房公积金的覆盖面扩大到中低收入的保障家庭。

　　第四，地方政府应将拆迁盘活的土地获得收入主要用于保障购买与建设的补贴。

　　减少开工，扶持开发企业转型升级

　　减少开工是去库存、稳投资和防风险的重要偏后卫。减少开工对去库存具有关键意义。在房地产高涨期，众多行业企业涌入房地产行业，房地产开发也比较粗放。在库存积压严重和增长进入新常态的倒逼下，众多企业已经开始转型升级。一批原来从高科技和制造业进入的企业正在或希望回归本业，一批企业正在或希望从开发转移到金融及高端服务业，还有一批企业正在或者希望转型到高端住房、文化地产、旅游地产和体育地产、养老地产。这对房地产及整体经济转型具有积极意义。应抓紧制定相关的政策和措施予以支持。如在土地用途调整，土地使用权转让交易，行业资格及相关行政审批，税费等方面给予扶持和便利化。

　　加快施工，帮助开发企业融通资金

　　加快施工是促进投资恢复增长的关键，是实现三大目标中坚后卫。2015年竣工面积下降较快，反映房地产开发建设进程减缓。目前有不少房地产项目，区位、户型、配套等条件比较好，市场前景也相对乐观，尤其是一些已经出售的项目，需要加快进度，及早竣工交付使用。但是因为资金原因，工期一再拖延，面临金融机构债务违约、农民工工资拖欠和交房违约等风险。政府尤其是地方政府应积极帮助协调信贷资金，帮助债券融资和股权融资等，延缓土地等税费的交纳，优化、减少不合理审批，优化行政服务，支持企业加快施工进度，恢复房地产投资。

　　减少烂尾，鼓励开发企业并购重组

　　减少烂尾是防范违约风险的关键，是实现三大目标的偏后卫。在房地产高涨期，涌现了大批的中小房企和项目公司。目前，在库存压力和资金紧张的环境下，处在破产倒闭和停工烂尾的状态或者边缘。这不仅会导致严重的债务违约、交房违约等风险，而且还造成大量资源的闲置和浪费。通过引入有实力的品牌企业，实施并购重组，可以化解以上风险，减少损失和浪费，而且还可以实现资源的优化配置和合理流动，促进经济转型。为此，要加快产权交易市场基础制度建设，健全和完善相关的管理机构和服务体系，便利企业办理涉及并购重组的各种手续和权证，为产权确定、产权分割、产权定价，提供周到及时的服务。与此同时，加快产权交易信息平台和交易技术平台的建立，积极为企业牵线搭桥。

　　（倪鹏飞中国社科院财经院院长助理，《中国住房发展报告》主编；丁如曦 中国社科院财经院博士后）